ในมติชน ออนไลน์ วันจันทร์ที่ 19 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555 เวลา 10:02:41 น.
(ที่มา คอลัมน์ กระแสทรรศน์ นสพ.มติชนรายวัน 19 พ.ย. 2555 )
ไม่ใช่ครั้งแรกที่กำนันผู้ใหญ่บ้านออกมาประท้วงในกรุงเทพฯ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของพวกตน และไม่ใช่ครั้งแรกเหมือนกันที่นักการเมืองยอมถอย กำนันเจ็ดพันกว่าตำบล และผู้ใหญ่ฯอีกเจ็ดหมื่นกว่าหมู่บ้าน บวกกับผู้ช่วยระดับต่างๆ อีกเกือบ 3 แสนคน จึงยากที่จะหานักการเมืองจากพรรคใดกล้ายึดในหลักการความถูกต้องได้
แม้เห็นๆ กันอยู่แล้วว่า กำนันผู้ใหญ่บ้านนั้นเป็นตำแหน่งที่หมดหน้าที่และความจำเป็นไปนานแล้ว
ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านถูกตั้งขึ้นในการปฏิรูปการปกครองของ ร.5 จุดมุ่งหมายสำคัญคือรัฐต้องการจะควบคุมลงไปถึงระดับหมู่บ้าน โดยเฉพาะท่ามกลางการบุกเบิกเปิดนาข้าวกันอย่างกว้างขวาง มีหมู่บ้านของชาวนาบุกเบิกกระจัดกระจายไปทั่วทั้งแผ่นดิน แต่รัฐในขณะนั้นไม่มีทั้งคนและเงินที่จะส่งลงไปคุมหมู่บ้านได้ จึงสร้างระบบกึ่งทางการขึ้นควบคุม นั่นก็คือประชาชนเป็นผู้เลือกผู้ใหญ่บ้าน และผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้เลือกกำนัน
หน้าที่หลักคือเป็นตัวกลางสื่ออำนาจรัฐลงไปถึงประชาชน ใช้อำนาจรัฐได้ในระดับหนึ่ง แต่ก็อยู่ในกำกับควบคุมของนายอำเภอ เพราะที่จริงคือผู้ช่วยนายอำเภออันเป็นคนของรัฐที่ส่งไปประจำส่วนภูมิภาค เพื่อดูแลปกครองท้องที่ถึงระดับหมู่บ้านนั่นเอง
การปฏิวัติ 2475 ไม่ได้เปลี่ยนสถานะของกำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่เสริมงานด้านบริการของภาครัฐลงไป แม้ว่ายังรักษาภาระการควบคุมไว้อยู่ต่อไป (ที่จริงการควบคุมและบริการเป็นสองด้านของเหรียญเดียวกัน) ดูได้จากการเปรียบเทียบบทบาทหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านใน พ.ร.บ.2440 และ 2486
ในช่วงนั้นผลประโยชน์ที่กำนันผู้ใหญ่บ้านได้จากการดำรงตำแหน่งไม่สู้จะคุ้มกับเวลาทำมาหากินที่ต้องเสียไปนัก แต่ใช่ว่าจะไม่มีเสียเลยที่กำนันผู้ใหญ่บ้านเรียกผลประโยชน์จนมั่งคั่งขึ้นทันตาเห็น เช่นกำนันผู้ใหญ่บ้านในระยะแรกมีอำนาจในการเก็บภาษีอากรส่งหลวงด้วย และมีสิทธิหักค่าธรรมเนียมไว้เอง จึงสามารถใช้อำนาจนี้ในการ "ขาย" ความคุ้มครองแก่ผู้อื่นได้ แต่ก็มีจำนวนน้อยเท่านั้นที่จะถือโอกาสนี้ เพราะถึงอย่างไรกำนันและชาวบ้านต้องมีชีวิตอยู่ร่วมกัน
ส่วนใหญ่แล้วรับตำแหน่งเพราะทนแรงบีบและอ้อนวอนของชาวบ้านไม่ได้ ฉะนั้นจึงไม่ต้องแย่งกันในการชิงตำแหน่ง เพราะชาวบ้านเลือกไว้ก่อนแล้วว่าจะให้ใครเป็นผู้ใหญ่ฯ ก่อนที่นายอำเภอจะมาจัดการเลือกตั้งเสียอีก
ความเปลี่ยนแปลงสำคัญเกิดขึ้นจากความเติบโตของเศรษฐกิจหลังนโยบายพัฒนา ธุรกิจการเกษตรซึ่งเป็นเครือข่ายของทุนใหญ่จากกรุงเทพฯ ต้องอาศัยบารมีของกำนันผู้ใหญ่บ้านหลายเรื่อง เพื่อทำธุรกิจในชนบทได้สะดวกขึ้น เช่น ขายปุ๋ย, ประกันหนี้, จับที่ดิน, รับซื้อพืชผล และรับเหมา เป็นต้น ในขณะเดียวกันรัฐก็ขยายอำนาจลงถึงระดับหมู่บ้านมากขึ้น ถนนหนทางทำให้อำเภอเข้ามาเยี่ยมเยียนบ่อย เกิดเส้นสายสัมพันธ์กับหลวงใกล้ชิดขึ้น ซึ่งใช้ประโยชน์ได้หลายอย่าง
การปราบคอมมิวนิสต์ทำให้รัฐเร่งกระจายบริการลงไปถึงหมู่บ้านมากขึ้น งบประมาณเหล่านี้ตั้งขึ้นเป็นกองทุนในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย กำนันผู้ใหญ่บ้านคือผู้ปฏิบัติงานจากกองทุนเหล่านี้
ในช่วงนี้แหละที่ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านอู้ฟู่ขึ้นมาก พวกเขาก็คบกับนายอำเภอ, กับเสี่ย และคบกันเอง มากกว่าคบกับชาวบ้าน อย่างเก่ง ชาวบ้านกลายเป็นผู้อยู่ในอุปถัมภ์ ซึ่งก็คือการแลกเปลี่ยนกันในอีกลักษณะหนึ่งนั่นเอง และในช่วงนี้แหละที่การเลือกตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้าน (เมื่อคนเก่าเกษียณอายุราชการแล้ว) ร้อนแรงอย่างมากสืบมา
อย่างไรก็ตาม บนเส้นทางประชาธิปไตยของไทย ความพยายามที่จะกระจายอำนาจให้ถึงมือประชาชนเกิดขึ้นเป็นครั้งคราว และมาสัมฤทธิผลในสมัยรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน พ.ร.บ.ที่ออกใน พ.ศ.2535 กำหนดให้ผู้ใหญ่บ้านที่ได้รับเลือกตั้งหลังปีนั้น มีวาระดำรงตำแหน่งเพียง 5 ปี ส่วนที่เป็นอยู่ก่อนหน้าวันประกาศ พ.ร.บ.ยังดำรงตำแหน่งได้จนอายุครบ 60
ที่สำคัญกว่านั้นคือพัฒนาการของสภาตำบล (และสภาจังหวัด) ซึ่งกลายเป็นองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งโดยสมบูรณ์หรือองค์การบริหารส่วนตำบลและจังหวัดในช่วงทศวรรษ 2540 งบประมาณที่รัฐมอบให้ท้องถิ่นส่วนใหญ่ผ่านองค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง ภาระหน้าที่ในการให้บริการจากรัฐ (ซึ่งเป็นที่มาของงบประมาณ) กลับไปอยู่ที่ อบต. การจัดส่วนราชการของกระทรวงมหาดไทยในระยะหลัง ก็ทำให้อำนาจในด้านการให้บริการของกำนันผู้ใหญ่บ้านลดลงด้วย เพราะหลายกรมต้องย้ายออกจากกระทรวง หรือออกไปจากกรมการปกครอง
แม้แต่เงินช่วยเหลือผู้ชราเวลานี้ ก็ไปรับกันที่ อบต.หรือเทศบาล
บทบาทผู้อุปถัมภ์ย้ายมาอยู่ที่ อปท. ทั้งในแง่ที่ใช้เงินหลวงและใช้เงินส่วนตัว ในขณะเดียวกัน ประชาชนเองก็เปลี่ยนไป จำนวนมากของประชาชนในหมู่บ้านไม่ได้ทำมาหากินในหมู่บ้านอีกแล้ว แต่ออกไปขายแรงงานนอกพื้นที่ หรือทำกิจการที่ไม่อยู่ในอำนาจของกำนันผู้ใหญ่บ้านจะอนุมัติหรือไม่อนุมัติได้
กำนันผู้ใหญ่บ้านหลายแห่งย้ายตัวไปมีบทบาทใน อบต.และเทศบาล นับตั้งแต่นายก ไปจนถึงสมาชิก เพราะก็เห็นอยู่แล้วว่าเส้นทางของตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านมีแต่ลีบลงไปเรื่อยๆ
อันที่จริงก็อย่างที่ทราบกันอยู่แล้วว่า ท่ามกลางการคมนาคมและโทรคมนาคมที่สะดวกเช่นทุกวันนี้ ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านหมดหน้าที่ความจำเป็นไปแล้ว รัฐไม่จำเป็นต้องมีตัวกลางระหว่างรัฐกับชาวบ้านอีกต่อไป แม้แต่หน่วยงานของรัฐระดับตำบลก็มีหลายชนิด เช่น เกษตรตำบล, โรงพยาบาล หรือแม้แต่สถานีตำรวจ
พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ หน้าที่ควบคุมหมดความจำเป็นไปแล้ว หน้าที่บริการก็มีคนอื่นเอาไปทำหมดแล้ว
แต่กำนันผู้ใหญ่บ้านก็ยังมีอำนาจอยู่ในมือ แม้ไม่ใช่อำนาจของการให้บริการเหมือนเดิม เพราะกฎหมายยังให้อำนาจควบคุมที่ตกค้างมาแต่ ร.5 ไว้ในมือของกำนันผู้ใหญ่บ้านอยู่ เช่น กำนันผู้ใหญ่บ้านมีหน้าที่รายงานให้ทางการทราบถึงผู้คนหรือเหตุการณ์ซึ่งอาจเป็นอันตรายต่อรัฐได้ ซ้ำยังอาจระงับกิจกรรมบางอย่างในพื้นที่ของตนที่พิจารณาเห็นว่าจะก่อให้เกิดความไม่สงบ หรือความแตกร้าวในชุมชน ดังนั้น กำนันผู้ใหญ่บ้านจึงอาจใช้อำนาจทางลบนี้ไปในทางขัดขวางผู้อื่นได้ การมีกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นศัตรูจึงไม่น่าจะสบายใจนัก ไม่เฉพาะแก่ลูกบ้านเท่านั้น แต่แก่ใครก็ตามที่มีธุระกับหมู่บ้านตำบลนั้นๆ
จริงอยู่ตามกฎหมาย ลูกบ้านจำนวนตั้งแต่ครึ่งหนึ่งอาจขอให้นายอำเภอถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งได้ แต่จากงานวิจัยบางชิ้นชี้ให้เห็นว่า นายอำเภอเองก็อาจเพิกเฉยไม่ปฏิบัติตามคำร้องได้ รวมทั้งคำร้องทุกข์ของชาวบ้านอันเกิดจากการปฏิบัติงานของกำนันผู้ใหญ่บ้าน นายอำเภอก็อาจเพิกเฉยได้อีก
คำถามที่ตามมาทันทีก็คือ แล้วนายอำเภอเล่าเป็นใครมาจากไหน?
คำตอบที่ได้จากคำถามโง่ๆ นี้ ทำให้นึกเลยไปถึงของการออกกฎหมายปกครองท้องที่กันใหม่ นั่นคือแค่ให้กำนันผู้ใหญ่บ้านมีวาระ 5 ปี หรือกำนันได้รับเลือกโดยตรงจากประชาชน แทนที่จะเลือกจากผู้ใหญ่ฯ ล้วนเป็นเรื่องเล็ก และไม่เป็นเรื่องทั้งนั้น
อำนาจที่ตรวจสอบไม่ได้ ไม่เป็นธรรม และไม่ต้องรับผิดกับใครเลยนั้น ไม่ได้เป็นของกำนันผู้ใหญ่บ้านลอยๆ แต่เชื่อมโยงอย่างแยกไม่ออกจากระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เพราะเป็นอำนาจที่ตรวจสอบไม่ได้, ไม่เป็นธรรม และไม่ต้องรับผิดชอบกับใครเลยเหมือนกัน
เราไม่อาจแยกส่วนภูมิภาคกับท้องที่ออกจากกันได้ ฉะนั้นสิ่งที่ต้องคิดให้หนักเกี่ยวกับเรื่องกำนันผู้ใหญ่บ้าน จึงไม่ใช่กำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่เป็นเรื่องของการกระจายอำนาจอย่างทั่วถึงให้ถึงมือประชาชนต่างหาก
จำเป็นต้องคิดถึง "ส่วนภูมิภาค" ใหม่ ไม่ใช่ในแง่ปกครองควบคุม แต่ในแง่เป็นบริการชนิดหนึ่งที่องค์กรประชาชนจะ "เลือก" ใช้ และในแง่นี้ "ราชการ" ก็มีความสามารถไม่น้อย หรือถึงน้อยในตอนนี้ก็อาจทำให้มากขึ้นในอนาคตได้ไม่ยาก
แต่นี่เป็นเรื่องใหญ่กว่านักการเมืองหน้าซีดๆ ของพรรคเพื่อไทยจะทำได้ ก็แค่กำหนดวาระดำรงตำแหน่งของกำนันผู้ใหญ่บ้านยังถอยกันจ้าละหวั่นเช่นนี้ จะให้ไปทำเรื่อง-ที่ปลุกมาเฟียคลองหลอดทั้งเมืองขึ้นมาต่อต้าน-ได้อย่างไร
.
