โดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ วันศุกร์ที่ 23 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555 ปีที่ 33 ฉบับที่ 1684 หน้า 36
"มีหลักฐานมากมายถึงการที่ความเป็นใหญ่ของสหรัฐอเมริกาในโลกกำลังลดถอยลง
... (และ) อิทธิพลของสหรัฐ ในเอเชียตะวันออกก็กำลังถูกจีนบดบังมากขึ้นเรื่อยๆ..."
Martin Jacques
When China Rules the World (2012)
ผลจากการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในวันที่ 6 พฤศจิกายน 2555 ที่ผ่านมา ส่งผลให้ประธานาธิบดี บารัค โอบามา กลับมาเป็นประธานาธิบดีอีกวาระหนึ่ง
และน่าสนใจอย่างมากในบริบทของสหรัฐ ในเอเชียก็คือ ประธานาธิบดีโอบามาตัดสินใจเข้าร่วมการประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit) ครั้งที่ 21 ที่กรุงพนมเปญ ซึ่งในเวลาเดียวกันนี้เองก็มีการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (East Asian Summit-EAS) ครั้งที่ 7 ในระหว่างวันที่ 15-20 พฤศจิกายน ที่ผ่านมาด้วย ซึ่งในการเดินทางเข้าร่วมการประชุมสุดยอดทั้งสองกรณีนี้ ผู้นำสหรัฐได้ถือโอกาสและเยี่ยมเยือนประเทศไทย ก่อนเดินทางเข้าร่วมการประชุมที่กัมพูชา
และน่าสนใจอย่างมากกับการเดินทางในครั้งนี้ก็คือ ผู้นำสหรัฐตัดสินใจเดินทางไปพม่า!
ถ้าเป็นในยุคก่อนๆ ก็คงต้องบอกว่าข่าวประธานาธิบดีสหรัฐจะไปพม่านั้น ถ้าไม่ใช่เรื่อง "โจ๊ก" แล้ว ก็ตอบด้วยความเป็นจริงทางการเมืองว่าเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้เลย เพราะความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับพม่านั้น ถือได้ว่าอยู่ในภาวะต่ำสุด ในขณะที่สหรัฐถือเอาเรื่องการสร้างประชาธิปไตยและการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเป็นพื้นฐานของการดำเนินนโยบาย และก็ชัดเจนว่า พม่าไม่มีองค์ประกอบทั้งสองปัจจัยแต่อย่างใด
ดังนั้น มาตรการพื้นฐานของรัฐบาลวอชิงตันก็คือ การใช้มาตรการกดดันและปิดล้อมทางเศรษฐกิจด้วยการ "แซงก์ชั่น" (economic sanction) โดยหวังว่ารัฐบาลทหารของพม่าจะไม่สามารถต้านทานได้ และตัดสินใจเปิดการปฏิรูปการเมืองในที่สุด
ทัศนะของผู้นำพม่าจึงมองสหรัฐด้วยความหวาดระแวงและไม่ไว้วางใจ
และที่สำคัญก็คือเมื่อเห็นตัวแบบของการใช้กำลังทหารเพื่อการเปลี่ยนระบอบการปกครอง (regime change) ของรัฐบาลอเมริกันแล้ว ก็เชื่อว่ารัฐบาลพม่ามีความหวาดหวั่นอยู่ไม่น้อยกับการที่อาจตกเป็นเป้าหมายของการดำเนินการในลักษณะดังกล่าวได้
ดังนั้น จึงไม่แปลกใจแต่อย่างใดที่ความสัมพันธ์ระหว่างวอชิงตันกับเนปยีดอร์จะมีลักษณะถูกตรึงอยู่กับที่ เพราะในขณะที่โลกตะวันตกพยายามกดดันให้เกิดการปฏิรูปการเมืองและกระบวนการสร้างประชาธิปไตยของพม่า ซึ่งก็ชัดเจนว่า รัฐบาลพม่าไม่มีท่าทีตอบรับแต่อย่างใด
หรือในกรณีของปัญหาสิทธิมนุษยชนก็เช่นกัน การละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นปรากฏการณ์ที่ชัดเจนในพม่า และเช่นเดียวกัน รัฐบาลพม่าไม่มีท่าทีในการแก้ไขปัญหาเช่นนี้เท่าใดนัก
ฉะนั้น คงไม่ผิดอะไรนักที่ปัญหาการปฏิรูปการเมืองและการสร้างประชาธิปไตยของพม่าเป็นปัญหาที่ไม่มีความคืบหน้าสำหรับรัฐบาลตะวันตก เพราะไม่ว่าจะกดดันด้วยมาตรการทางเศรษฐกิจและการเมืองใดๆ ก็ดูจะไม่มีผล
และขณะเดียวกันการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองของพม่าก็ดูจะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ในระยะสั้น ดังจะเห็นได้ว่า รัฐบาลพม่าได้แสดงอาการแข็งขืนต่อปัญหาเช่นนี้มาโดยตลอด หากเปรียบเทียบกับรัฐบาลเผด็จการในตะวันออกกลางก่อนเกิด "อาหรับสปริง" แล้วก็อาจจะคล้ายคลึงกัน ดังจะเห็นได้ว่ามีคำอธิบายถึงรัฐบาลรัฐบาลในลักษณะดังกล่าวว่าเป็น "รัฐบาลอำนาจนิยมที่มีความคงทน" เพราะไม่ว่าจะเกิดแรงต่อต้านมากมายอย่างไร ก็ไม่สามารถทำให้เกิดการเปลี่ยนระบอบการปกครองได้แต่อย่างใด
ซึ่งรัฐบาลทหารของพม่ามีสภาพเช่นนั้น เพราะไม่ว่าจะเกิดการประท้วงภายในประเทศใหญ่เพียงใดก็ตาม หรือจะเกิดแรงกดดันทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองจากภายนอกมากเพียงใดก็ตาม ในที่สุดแล้ว รัฐบาลทหารก็สามารถอยู่รอดได้ จนต้องถือว่าเป็นหนึ่งในรัฐบาลทหารที่มีอายุยืนนานของการเมืองโลก
ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่รัฐบาลตะวันตกจะมีอาการ "เอือมระอา" ในทางการเมืองกับรัฐบาลพม่า
แต่แล้วเมื่อ นางฮิลลารี คลินตัน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของสหรัฐ เดินทางเยือนพม่าในช่วงปลายปี 2554 พร้อมกับการเข้าเยี่ยม นางออง ซาน ซูจี จนนำไปสู่ภาพประวัติศาสตร์ของผู้หญิงที่อาจจะต้องถือว่าเป็น "สตรีเหล็ก" ทั้งสองคนถ่ายภาพร่วมกัน
ภาพการเข้าเยี่ยมในครั้งนี้ถือได้ว่าเป็นสัญญาณทางการเมืองที่ชัดเจนว่า ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของพม่าเริ่มขึ้นแล้ว เพราะถ้ารัฐบาลทหารของพม่าไม่ตอบรับด้วยการอนุญาตให้นางคลินตันเดินทางเข้าพม่าแล้ว การเดินทางดังกล่าวเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้เลย
และน่าสนใจอย่างมากว่าถ้ารัฐบาลทหารไม่ยอมแล้ว โอกาสของการพบกันระหว่างผู้นำทางการเมืองสตรีทั้งสองเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้เลย และภาพสวมกอดระหว่างทั้งสองก็จะไม่ปรากฏให้เห็นในที่สาธารณะแต่อย่างใดด้วย
ภาพต่างๆ ที่ปรากฏในเวทีสาธารณะ ว่าที่จริงก็คือสัญญาณของการปฏิรูปทางการเมืองและกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่กำลังเริ่มขึ้นในพม่า
นอกจากนี้ ความสัมพันธ์ใหม่ที่กำลังเริ่มขึ้น น่าจะเป็นผลมาจากการเดินงานการเมืองในลักษณะของ "การทูตใต้ดิน" ระหว่างรัฐบาลอเมริกาและรัฐบาลพม่า
ซึ่งต้องถือว่า วอชิงตันประสบความสำเร็จอย่างมากในการเก็บเรื่องนี้เป็น "ความลับ" ซึ่งดูเหมือนว่าเรื่องราวเหล่านี้แทบจะไม่ "รั่ว" ออกจนปรากฏเป็นข่าวในวงสื่อแต่อย่างใด
หรือในฐานะประเทศข้างเคียง ดูเหมือนรัฐบาลกรุงเทพฯ เองก็แทบจะไม่ระแคะระคายกับเรื่องราวเหล่านี้เลย
ฉะนั้น คงต้องถือว่ารัฐบาลโอบามาประสบความสำเร็จอย่างมากในการเดินงานการทูตเพื่อรื้อฟื้นความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับพม่าให้กลับมาสู่สถานะปกติ เพราะรัฐบาลก่อนหน้าล้วนเชื่อมั่นในมาตรการของการกดดันทางเศรษฐกิจ โดยเชื่อว่าการปิดล้อมดังกล่าวจะทำให้ผู้นำทหารพม่ายอมแพ้และเปิดการปฏิรูปการเมืองขึ้น
แต่ในครั้งนี้เรากลับพบว่าการยอมของผู้นำพม่าเกิดจากการโน้มน้าวทางการเมืองและการสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ
และที่สำคัญก็คือ รัฐบาลวอชิงตันไม่จำเป็นต้องอาศัยมาตรการด้านกำลังในการก่อให้เกิดการเปลี่ยนนโยบายทางการเมือง หรืออีกนัยหนึ่งก็คือรัฐบาลโอบามาประสบความสำเร็จในการสร้างการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในพม่าโดยไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนระบอบการปกครอง เช่น ในกรณีของอิรักและอัฟกานิสถาน
เพราะหากรัฐบาลวอชิงตันใช้กำลังเพื่อการเปลี่ยนระบอบการปกครองของพม่าแล้ว ก็น่าจะกลายเป็น "กับดักสงคราม" ก่อนการเลือตั้งประธานาธิบดีที่จะเกิดขึ้นอย่างแน่นอน ซึ่งก็อาจเทียบเคียงได้กับกรณีของปัญหาอาวุธนิวเคลียร์อิหร่าน รัฐบาลโอบามาก็ดูจะพยายามหลีกเลี่ยงข้อเสนอของอิสราเอลในการใช้กำลังแก้ปัญหาดังกล่าว ซึ่งหากผู้นำสหรัฐตัดสินใจในทิศทางเดียวกับอิสราเอลแล้ว สถานการณ์สงครามในเวทีโลกก็น่าจะยุ่งยากมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม เสียดายว่าในการ "ดีเบต" ในการหาเสียงของประธานาธิบดีโอบามานั้น เขาไม่ได้กล่าวถึงความสำเร็จของการผลักดันให้พม่าตัดสินใจกลับมาเดินทางบนถนนสายประชาธิปไตยแต่อย่างใด
ซึ่งต้องยอมรับว่าการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในพม่าเป็นความสำเร็จที่น่าภาคภูมิใจประการหนึ่งของผู้บริหารทำเนียบขาวในยุคปัจจุบัน เพราะแม้อาเซียนจะออกแรงมากเพียงใด ก็ไม่อาจผลักให้ผู้นำทหารของพม่าตัดสินใจเปิดระบบการเมืองของตนได้ ซึ่งก็อาจเป็นไปได้ว่า อาเซียนไม่ได้มีทรัพยากรทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจมากพอที่จะก่อให้เกิดการตัดสินโดยสมัครใจของผู้นำทหารที่จะนำพาประเทศเข้าสู่กระบวนการสร้างประชาธิปไตย
ในอีกด้านหนึ่งก็น่าสนใจอย่างมากว่า ทำไมผู้นำทหารของพม่าตัดสินใจที่จะเปิดระบบการเมือง ทั้งๆ ที่ก่อนหน้านี้พวกเขาไม่มีท่าทีตอบรับกับข้อเสนอของรัฐบาลตะวันตกในปัญหาดังกล่าวแต่อย่างใด
ดังจะเห็นได้ว่าในปี 2546 รัฐบาลทหารประกาศถึง "โร้ดแมปสู่ประชาธิปไตย" (Roadmap to Democracy) แต่ก็เป็นความพยายามในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่รัฐบาลทหาร มากกว่าจะนำไปสู่การสร้างประชาธิปไตย
และปรากฏการณ์นี้ก็ถูกตอกย้ำอย่างชัดเจนจากการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญในปี 2553 ที่ผู้นำพรรคฝ่ายค้านถูกขจัดออกไปจากเวทีการเมือง และอำนาจก็ถูกรวบอยู่ในมือของผู้นำทหารอย่างไม่เปลี่ยนแปลง
สภาพเช่นนี้แทบจะเป็นข้อสรุปที่ชัดเจนในตัวเองว่า โอกาสของการปฏิรูปการเมืองและประชาธิปไตยในพม่านั้นเป็นสิ่งที่แทบจะเกิดขึ้นไม่ได้เลย!
แต่สัญญาณในช่วงปลายปี 2554 ต่อต้นปี 2555 เปลี่ยนแปลงไปโดยสิ้นเชิง
รัฐบาลทหารแสดงท่าทีอย่างชัดเจนต่อการปฏิรูปทางการเมือง และขณะเดียวกันสัญญาณนี้ก็ถูกเปิดออก
ไม่เพียงแต่การเดินทางของนางคลินตันกลับเข้าพม่าเท่านั้น หากแต่ยังรวมถึงการปล่อยตัวนางซูจี และขณะเดียวกันก็เปิดโอกาสให้นางมีบทบาททางการเมืองในเวทีสาธารณะมากขึ้น ตลอดรวมถึงการเดินทางเยือนประเทศไทย
และที่สำคัญในเวลาต่อมาก็คือ การเดินทางเยือนตะวันตกพร้อมกับข้อเรียกร้องให้ประเทศตะวันตกยกเลิกการแซงก์ชั่นทางเศรษฐกิจ หากว่าประชาธิปไตยสามารถเดินหน้าได้มากขึ้นในพม่า
ถ้ามองในมุมของการเมืองระหว่างประเทศแล้ว ก็น่าสนใจอย่างมากว่า ในยุคที่ถูกตะวันตกปิดล้อมทางเศรษฐกิจนั้น พม่าไม่มีทางเลือกนอกจากจะเข้าไปมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับจีน
ซึ่งความสัมพันธ์เช่นนี้เป็นทั้งเรื่องในทางการเมือง เศรษฐกิจ และความมั่นคง
ในประเด็นด้านความมั่นคงนั้น เป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดเจนถึงความใกล้ชิดระหว่างผู้นำทหารของพม่ากับผู้นำการเมืองจีน ดังเช่น ในวันที่ 2-3 มิถุนายน 2553 นายกรัฐมนตรี เหวิน เจีย เป่า ได้เดินทางเยือนพม่าอย่างเป็นทางการ เพื่อร่วมเฉลิมฉลองการลงนามความตกลงทวิภาคีซึ่งมีจำนวนถึง 15 ฉบับระหว่างพม่ากับจีน โดยมีสาระสำคัญทั้งในเรื่องของการจัดสร้างท่อส่งก๊าซ การสร้างเขื่อนพลังน้ำ และการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจของจีนต่อพม่า เป็นต้น
ภาพของความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดเช่นนี้ยังเห็นได้จากยุทโธปกรณ์ของจีนในกองทัพพม่า ไม่ว่าจะเป็นรถถัง (T-69 และ T-63) และปืนใหญ่ เรือตรวจการณ์ติดอาวุธปล่อย (ชั้น Houxin และ Hainan) หรือเครื่องบินรบ (F-7 และ A-5)
การนำเข้าอาวุธจากจีนเช่นนี้เป็นทางเลือกหลัก เพราะผลจากการปิดล้อมทางการเมืองนั้น ทำให้รัฐบาลพม่าไม่อาจแสวงหายุทโธปกรณ์จากประเทศตะวันตกได้เลย
การสร้างความสัมพันธ์ทางทหารกับจีนจึงเป็นเส้นทางหลักของการพัฒนากองทัพพม่า จนมีข้อสังเกตการณ์จากนักวิเคราะห์การเมืองระหว่างประเทศว่า ความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดระหว่างจีนกับพม่านั้น น่าจะเป็นความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดมากกว่าความสัมพันธ์ที่จีนมีกับชาติอื่นๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
และในความสัมพันธ์เช่นนี้พม่าจึงเป็นจุดยุทธศาสตร์ที่สำคัญของจีนในการออกสู่มหาสมุทรอินเดีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นยุทธศาสตร์เพื่อเปิดพื้นที่ด้านตะวันตกเฉียงใต้ของจีนออกสู่โลกภายนอกด้วย
ดังนั้น การตัดสินใจของประธานาธิบดีโอบามาในการเดินทางเยือนพม่านั้น ต้องถือว่าเป็นการเปิดการรุกทางยุทธศาสตร์ที่สำคัญของสหรัฐในภูมิภาค
แม้ด้านหนึ่งจะอธิบายได้ว่าเป็นความพยายามของผู้นำทหารพม่าที่ต้องการอาศัยบทบาทของสหรัฐ ในการคานกับอิทธิพลของจีนที่กำลังเติบใหญ่มากขึ้นในพม่า
และสำหรับสหรัฐแล้ว การบุกเข้าพม่าย่อมจะเป็นการรุกเข้าประชิดกับการขยายอิทธิพลของจีนอย่างน่าสนใจ เพราะพม่าเป็นพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ที่อเมริกามีอิทธิพลน้อยมาก ซึ่งก็เป็นความท้าทายสำหรับวอชิงตันในการกำหนดยุทธศาสตร์ต่อพม่า ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
ฉะนั้น การเดินทางสู่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของทำเนียบขาวครั้งนี้ก็คือ สัญญาณที่ชัดเจนว่าสหรัฐตัดสินใจกลับสู่ภูมิภาคนี้อีกครั้งแล้ว ซึ่งก็น่าติดตามอย่างมากว่า แล้วสัญญาณนี้จะเปิดฉากด้วยนโยบายและยุทธศาสตร์ที่เป็นรูปธรรมอะไรอีก...
แต่ปัญหาใกล้ตัวของเราก็คือ แล้วรัฐบาลไทยจะเตรียมตัวรับกับความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้อย่างไร?
.
