‘รังสรรค์’ วิพากษ์ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร มรดกสงครามเย็น-สปิริต ‘ปิด’ มากกว่า ‘เปิด’

.

‘รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์’ วิพากษ์ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร มรดกสงครามเย็น-สปิริต ‘ปิด’ มากกว่า ‘เปิด’
ถอดความจากปาฐกถา ของ ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์
ใน www.prachatai.com/journal/2012/10/43270 . . Mon, 2012-10-22 02:17


ศูนย์ข้อมูลและข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง หรือ TCIJ  จัดเวทีเกี่ยวกับ ‘พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ’ ครบ 4 ภาค โดยจัดครั้งสุดท้ายที่กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 21 ตุลาคมที่ผ่านมา ด้วยเห็นว่า กฎหมายนี้เป็นเครื่องมือสำคัญของภาคประชาชน  นักข่าว นักวิชาการ หรือประชาชนทั่วไป ในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารต่างๆ เพื่อเพิ่มอำนาจให้แก่ประชาชน 
แต่ที่ผ่านมาตลอด 15 ปี นับแต่มีการยกร่างกฎหมายนี้จะพบว่ามีข้อจำกัดอยู่ไม่น้อย และดูเหมือนมันยังไม่ใช่เครื่องมือที่ดีนัก ทำไมมันจึงเป็นเช่นนั้น ? 

‘รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์’ ได้รับเชิญมาเป็นองปาฐก วิเคราะห์กฎหมายนี้อย่างน่าสนใจ เพราะนอกจากเขาจะเป็นนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์คนสำคัญแล้ว อาจมีไม่กี่คนที่รู้ว่าเขาเคยเป็นอนุกรรมการของคณะกรรมการข้อมูลและข่าวสารด้วย 

เขาไม่เพียงอธิบายความไร้ประสิทธิภาพของมันในแง่มุมเศรษฐศาสตร์หรือปัญหาเทคนิคในการใช้งาน แต่ยังมองมันในบริบทที่กว้างกว่านั้น ตั้งแต่แรงผลักในบริบทโลก  การก่อเกิดในบริบทสังคมการเมืองไทย และเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยฟันธงว่า กฎหมายนี้ไม่ใช่สัญญะของความโปร่งใส หรือประชาธิปไตย เพราะไม่ได้มาจากพื้นฐานสปิริต Right to Know และเป็นกฎหมายที่มุ่งสร้างความชอบธรรมให้กับการปกปิดข้อมูลเสียมากกว่า

00000000


ประเทศที่มีกฎหมายลักษณะนี้มี 77 ประเทศทั่วโลก และไทยเป็นประเทศลำดับที่ 24 โดยมีการร่างกฎหมายนี้ขึ้นใช้เมื่อปี 2540  --- พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540

อย่างไรก็ตามกฎหมายฉบับนี้ไม่ใช่สัญญะของประชาธิปไตย และแต่ละประเทศที่มีกฎหมายลักษณะนี้ก็มี ‘สปิริต’ ของกฎหมายที่ต่างกัน เราจะพบว่าประเทศที่ยึด right to know หรือสิทธิในการรับรู้ กฎหมายข้อมูลข่าวสารในประเทศนั้นก็จะช่วยส่งเสริมประชาธิปไตย สร้างความโปร่งใส ซึ่งเป็นเงื่อนไขจำเป็นของการสร้างกลไกการรับผิดของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง 
ยกตัวอย่าง อังกฤษเพิ่งมีกฎหมายนี้หลังไทยด้วยซ้ำ โดยร่างขึ้นในปี 2543 บังคับใช้ปี 2548 ใช้เวลา 5 ปี ให้หน่วยราชการต่างๆ เตรียมการจัดระบบข้อมูลข่าวสาร ส่วนประเทศเยอรมนีเพิ่งมีกฎหมายนี้เมื่อปี 2548  จะเห็นว่าแม้ไทยมีมาก่อน และการมีกฎหมายข้อมูลข่าวสารนั้น ก็ไม่ได้เป็นเครื่องบ่งบอกว่าสังคมการเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยแต่อย่างใด สังคมการเมืองไทยให้ความสำคัญกับการปิดลับมาแต่ไหนแต่ไร  เพราะข้อมูลข่าวสารเป็นอาวุธของชนชั้นปกครอง


ข้อสังเกตต่อ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ มีดังนี้

1.เป็นมรดกของการเมืองยุคสงครามเย็น ซึ่งประเทศตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของวัฒนธรรมการเก็บลับ กฎหมายนี้ไม่ได้ออกมาเพื่อส่งเสริมความโปร่งใส แต่เป็นการสร้างกลไกให้ราชการมีความชอบธรรมในการปกปิดข้อมูลบางอย่าง 
กฎหมายข้อมูลข่าวสารที่จะสร้างความโปร่งใส จะต้องยึดหลัก maximum disclosure principle หรือหลักการเปิดเผยจนถึงที่สุด แต่ในกรณีของไทยไม่เป็นเช่นนั้น จะเห็นได้ว่าเหตุผลเรื่องความมั่นคงแห่งชาติ เป็นเหตุผลสำคัญ โดยไม่มีคำนิยามและมาตรวัดชัดเจนว่า ข้อมูลอะไร ลักษณะอย่างไร ที่ก่อเกิดความไม่มั่นคงของชาติ และในระบบกฎหมายนี้ก็ให้ราชการเป็นผู้วินิจฉัย

2.การให้ความสำคัญกับการเป็นส่วนบุคคล  เรื่องนี้โดยส่วนตัวแล้วไม่มีข้อติดใจ แต่ก็มีปัญหาหลายอย่างเมื่อพูดถึง right to privacy  ยกตัวอย่างเช่น ถ้าอยากรู้ว่า ธนาคาร ก.ปล่อยเงินกู้ให้ผู้ถือหุ้น a หรือไม่ โดยส่วนตัวแล้วคิดว่าควรต้องเปิดเผยข้อมูลนี้ เพราะมันจะส่งผลให้สังคมเศรษฐกิจการเงินมีเสถียรภาพ แต่บางคนอาจเถียงว่านี่เป็นข้อมูลส่วนบุคคล


ในส่วนสาระสำคัญของกฎหมายข้อมูลข่าวสาร มีดังนี้

1. ความครอบคลุม
กฎหมายนี้มีความครอบคลุมค่อนข้างกว้างขวาง ไม่ได้รวมเฉพาะหน่วยราชการ แต่รวมถึง อปท. รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐ  แต่กลับไม่ได้ครอบคลุมสถาบันที่กระทบต่อประโยชน์สาธารณะ  เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน คุกเอกชน อีกทั้งยังมีคำถามว่าควรรวมหน่วยงานของนิติบัญญัติและตุลาการด้วยหรือไม่.ซึ่งกฎหมายนี้ก็ไม่ได้พูดึงส่วนนี้โดยชัดเจน   
ส่วนอะไรคือข้อมูลข่าวสารสาธารณะ  ขอตั้งข้อสังเกตว่า ศัพท์ที่ใช้ในพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ ไม่เหมือนกับที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญปี 2540 หรือ 2550  ซึ่งใช้คำว่า ‘ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ’  เป็นศัพท์ที่มีสปิริตของความเป็นประชาธิปไตย แต่กฎหมายนี้กลับใช้คำว่า ‘ข้อมูลข่าวสารราชการ’ ซึ่งอ้างอิงความเป็นเจ้าของของราชการ  ดังนั้นมันจึงไม่ได้พูดเรื่องว่าข้อมูลที่ราชการมีเป็นของประชาชน

2.เรื่องข้อยกเว้น
กฎหมายนี้มีข้อยกเว้นเป็นอันมาก มีขีดจำกัดในเรื่องเสรีภาพของข้อมูลข่าวสารซึ่งจะขอดูไม่ได้ เช่น ข้อมูลที่อาจก่อความเสียหายกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ความมั่นคง การคลัง หรือข้อมูลที่หากเปิดเผยแล้วทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ เป็นต้น

กฎหมายนี้ยังมีการพูดเรื่องข้อมูลประวัติศาสตร์ กำหนดไว้ว่าหากพ้นเวลา 20 ปีสามารถเปิดเผยข้อมูลได้ แต่ถ้าเป็นข้อมูลที่เกี่ยวพันกับสถาบันกษัตริย์ ต้องพ้นเวลา 75 ปีจึงจะเปิดเผยได้ อย่างไรก็ตามการขอข้อมูลประวัติศาสตร์ก็พบว่ายังถูกเซ็นเซอร์ ซึ่งหากเปรียบเทียบกับอังกฤษ เข้าใจว่า public record office ของอังกฤษไม่มีการเซ็นเซอร์หากพ้นช่วงเวลาที่กำหนดแล้ว  ตรงกันข้ามกับไทย เวลานี้ถ้าไปขอข้อมูลจากหอจดหมายเหตุแห่งชาติ บางเรื่องก็มีการเซ็นเซอร์ ตัวอย่างเช่น กรณีที่ อาจารย์อภิชาต สถิตนิรมัย จากคณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ ไปขอข้อมูลธนาคารแห่งประเทศไทย ทศวรรษ 2490 เพราะต้องการดูความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กับสมาคมธนาคารไทย แต่ ธปท.ไม่ยอมให้อ่าน ทั้งที่เป็นข้อมูลประวัติศาสตร์ไปแล้ว จนอภิชาตมาร้องเรียนคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารราชการ จนในที่สุด ธปท.ให้อ่านโดยมีการเซ็นเซอร์ข้อมูลบางส่วน  
นอกจากนี้ยังพบว่า ขีดจำกัดในการได้มาของข้อมูลข่าวสารมีมากเกินไป จนตีตราได้เลยว่า กฎหมายนี้ของไทยไม่ได้ต้องการมุ่งสร้างกลไกของการโปร่งใส แต่สร้างกลไกให้การปิดลับมีความชอบธรรมมากขึ้น

3.การบังคับใช้
กฎหมายนี้มีข้อยกเว้นและกลไกต่างๆ ที่ทำให้การบังคับใช้ไม่ค่อยมีประสิทธิผล ยกตัวอย่างกรณีผู้ปกครองที่ลูกสอบเข้าโรงเรียนสาธิตเกษตร มีข้อกังขาเกี่ยวกับคะแนนสอบ มาร้องเรียนคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารขอให้เปิดเผยคะแนนสอบ ว่าเด็กสอบได้และไม่ได้มีคะแนนต่างกันอย่างไร คณะกรรมการก็วินิจฉัยว่าให้เปิดเผย แต่จนบัดนี้ เวลาล่วงมา 10 กว่าปี โรงเรียนสาธิตเกษตรก็ดื้อแพ่ง ไม่เปิดเผยข้อมูล แต่ก็ไม่ถูกลงโทษ จะเห็นได้ว่าการบังคับใช้นั้นมีประสิทธิภาพต่ำ

4.ความยากง่าย ในการเข้าถึงข้อมูลข่าวาสาร
ประชาชนต้องรู้ว่าหน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยมีข้อมูลอะไรบ้าง ค่าธรรมเนียมและต้นทุนการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารต้องต่ำ เพราะการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสารหรืออีกนัยหนึ่งคือการได้มาซึ่งความโปร่งใส  แต่หลักการของกฎหมายนี้คือ ใครต้องการความโปร่งใส ผู้นั้นต้องรับภาระต้นทุนของความโปร่งใส คุณต้องยื่นคำร้อง เสียเวลาไปให้การ โดยที่กฎหมายไม่ได้ระบุเลยว่า คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารจะต้องวินิจฉัยคำร้องภายในกี่วัน กี่เดือน บางเรื่องเกือบปี ยิ่งล่าช้าเท่าไร transection course หรือค่าโสหุ้ยในการได้มาซึ่งข้อมูลยิ่งมากเพียงนั้น

โดยเจตนารมณ์ที่ต้องการปกปิดมากกว่าทำให้ต้นทุนของการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสูงโดยไม่จำเป็น ค่าโสหุ้ยนั้นเกิดขึ้นทั้งสองฝ่าย ฝ่ายของรัฐเองที่ยื้อเวลาและพยายามปกปิดความลับ ก็มีต้นทุนซึ่งเป็นภาษีของประชาชน


หลักการกว้างๆ เกี่ยวกับ กม.ข้อมูลข่าวสาร

ถ้ายึด the right to know  หลักการพื้นฐานที่ต้องยึดคือ
1.การเปิดเผยข้อมูลอย่างถึงที่สุด 
2.ต้องมีพันธะในการตีพิมพ์ข้อมูลข่าวสาร 
3.ต้องให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปโดยเปิดเผย 
4.การจำกัดข้อยกเว้นในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ข้อจำกัดต้องมีน้อยที่สุดเท่าที่จะน้อยได้ 
5.มีกระบวนการในการเกื้อกูลให้เข้าถึงข้อมูลข่าวสาร 
6.ต้นทุนในการเข้าถึงต้องต่ำ

เคยพูดในปาฐกถา 14 ตุลา เรื่อง การปฏิรูปการเมืองกับการออกแบบรัฐธรรมนูญ ครั้งนั้นเสนอเรื่องเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลว่า ในรัฐธรรมนูญควรมีบทบัญญัติว่าข้อมูลข่าวสารสาธารณะต้องเปิดเผย หน่วยงานที่ไม่เปิดเผยต้องมีความผิดตามกฎหมาย และต้องมีการปกป้องคนที่เอาข้อมูลสาธารณะที่เป็นประโยชน์มาเปิดเผย



ทำไมเมืองไทยจึงมี พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ

    ใช้กรอบการวิเคราะห์เรื่องกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทยช่วงปี 2475-2530 ที่เคยทำการศึกษาวิจัยไว้ แต่มีการปรับแบบจำลองนี้มาตลอด ซึ่งมีกลุ่มปัจจัยในการวิเคราะห์สี่กลุ่มใหญ่ คือ โครงสร้างส่วนบน, ระบบทุนนิยมโลก, ซัพพลายของนโยบายเศรษฐกิจมาจากไหน, ดีมานด์ที่มีต่อนโยบายเศรษฐกิจ  เพื่ออธิบายการก่อเกิดของนโยบายเศรษฐกิจในสังคมเศรษฐกิจไทย
    โครงสร้างส่วนบนมีตัวแปร 2 ตัว คือ ระบบการปกครอง , ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ในสังคมไทย
    ระบบทุนนิยมโลก มีตัวแปรหลายตัว คือ ระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ องค์กรระหว่างประเทศ ประเทศมหาอำนาจ บรรษัทระหว่างประเทศ สถาบันจัดอับการน่าเชื่อถือ เอ็นจีโอระหว่างประเทศ
    ซัพพลายของนโยบายเศรษฐกิจมาจาก ชนชั้นปกครอง ที่ปรึกษาเศรษฐกิจ เทคโนแครต นักการเมือง รัฐสภา
    ดีมานด์ของนโยบายเศรษฐกิจ มาจาก กลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ มวลชน นักวิชาการ บริษัทที่มีเครือข่ายทางการเมือง ประชาสังคม เอ็นจีโอ


ขอเน้นอรรถาธิบายเรื่องทุนนิยมโลก เนื่องจากเป็นบทบาทของมหาอำนาจที่กำหนด good governance (ธรรมาภิบาล)  เป็นพื้นฐานของระเบียบเศรษฐกิจโลก , Washington Consensus  ถีบตัวมาเป็น Global Economic Policy Menu เน้นนโยบายเสรีนิยมและกลไกตลาด หลังแนวทางแบบ Keynesian Economics ซึ่งเน้นบทบาทของรัฐเสื่อมลง  แนวคิดใหม่นี้กระจายอิทธิพลไปทั่วโลก และปัจจัยสำคัญมาจาก ประเทศมหาอำนาจโดยเฉพาะสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ส่งออกนโยบายให้ประเทศต่างๆ ดำเนินนโยบายเสรีนิยม ประกอบกับองค์กรโลกบาลก็เอาเมนูนโยบายที่มีปรัชญาเสรีนิยม ผูกเข้ากับเงินให้กู้ที่ให้กับประเทศกำลังพัฒนาในสังคมไทย
อย่างไรก็ตาม คนมักไม่รู้ว่า Washington Consensus มีการเปลี่ยนแปลงเมนูนโยบาย 2 ครั้ง 

1st คำขวัญคือ ปล่อยให้กลไกราคาทำงาน ถ้ามีมาตรการทางนโยบายอะไรไปขัดขวางการทำงานของกลไกราคาต้องเลิกนโยบายนั้น 
2nd คำขวัญคือ ปัจจัยทางสถาบันมีความสำคัญ ความเปลี่ยนแปลงนี้เกิดในต้นทศวรรษ 2530 
ทั้งนี้ เนื่องจาก IMF และธนาคารโลก หลังกดดันให้ประเทศที่พึ่งเงินกู้ต้องทำตามกลไกราคาแล้ว ปรากฏสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศเหล่านั้นก็ไม่ดีขึ้น จึงกลับมาคิดว่าทำไมดำเนินนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจแล้วยังไม่หลุดจากการด้อยพัฒนา จึงสรุปว่า สถาบันมีความสำคัญ  ‘สถาบัน’ ในเศรษฐศาสตร์มีสองความหมาย หมายถึง องค์กร-การจัดองค์กร หรือหมายถึงกติกาการเล่นเกม ซึ่งมีทั้งแบบลายลักษณ์อักษรและไม่มีลายลักษณ์ ซึ่งส่วนที่ไม่มีลากลักษณ์อักษรบางทีส่งผลกระทบรุนแรงกว่า เช่น ความเชื่อว่าสถาบันการเงินล้มไม่ได้)

จะเห็นว่ามีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขในการดำเนินนโยบายที่องค์กรโลกบาลผูกกับเงินให้กู้นั้น เริ่มมีเรื่องเกี่ยวกับสถาบันมาด้วย  แทนที่จะเป็นเรื่องกลไกราคา เช่น เรื่อง democratization  (การทำให้เป็นประชาธิปไตย) เรื่อง good governance (ธรรมาภิบาล) การมีส่วนร่วมของประชาชน ความโปร่งใส การปฏิรูประบบราชการ การบริหารการคลัง ฯลฯ เหล่านี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับสถาบันทั้งนั้น นอกจากองค์กรโลกบาลจะเป็นผู้นำในการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการดำเนินนโยบายแล้ว ในข้อตกลงเศรษฐกิจระหว่างประเทศก็เริ่มมีเรื่องเหล่านี้ก็เข้าไปเช่นกัน

เรื่องนี้ ผู้นำไทยคนแรกๆ ที่พูดถึง good governance คือ อานันท์ ปันยารชุน ราวปี 2543 
อย่างไรก็ตาม แนวความคิดนี้ก็เป็นปัจจัยที่น่าจะมีผลต่อการผลักดันกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการไทย


ขณะเดียวกันถ้าอธิบายตัวละครด้านอุปสงค์ของนโยบาย ก็จะพบว่า การเติบใหญ่ของชนชั้นกลาง การเติบใหญ่ของธุรกิจเอกชน ทำให้อุปสงค์ที่มีต่อความโปร่งใสมีพลังมากขึ้น ส่วนด้านอุปทานนั้น ชนชั้นปกครองบางส่วนเริ่มรับหลักการธรรมาภิบาล จากมหาอำนาจและองค์กรโลกบาล

ลองดูตัวเลขของปีต่อจำนวนประเทศที่มีกฎหมายลักษณะนี้ 
2475                   2

2500                   3

2525                 11

2530                 13

2540                 24

2545                 50

2550                 72

2551                 77 
การแผ่ขยายของจำนวนประเทศที่มีกฎหมายนี้เกิดหลังปี 2534 และส่วนใหญ่เป็นประเทศที่เป็นสหภาพโซเวียตเดิม ซึ่งเป็นช่วงหลังกำแพงเบอร์ลินทลาย ในปี 2532 และสหภาพโซเวียตล่มสลายในปี 2534



รัฐธรรมนูญไทยกับข้อมูลข่าวสารราชการ  

ข้อเท็จจริง
1. รัฐธรรมนูญ 40 เป็นฉบับแรกที่ยอมรับเสรีภาพในข้อมูลข่าวสารของประชาชน 
2. รัฐธรรมนูญ 50 ไม่ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยเสรีภาพข้อมูลข่าวสารของประชาชน แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 40   
3. พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการตราขึ้นก่อน รัฐธรรมนูญ 40 แต่บังคับใช้หลังรัฐธรรมนูญ 40


สรุป ทำไม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ ไม่อาจนำมาซึ่งธรรมาภิบาล

-รับมรดกสงครามเย็นมากเกินไป ทำให้แก่นแกนของกฎหมายมุ่งรักษาความลับมากเกินไป ไม่มีสปิริตของความโปร่งใส ซึ่งพื้นฐานของธรรมาภิบาล เช่น ศัพท์ที่ใช้คือ ‘ข้อมูลข่าวสารของราชการ’ ไม่ใช่ ‘ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ’เหมือนในรัฐธรรมนูญ 40
-กฎหมายยึดหลักผู้ต้องการความโปร่งใสต้องแบกค่าโสหุ้ยของความโปร่งใส  
-กระบวนการพิจารณาของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารเป็นไปอย่างเชื่องช้า และตกอยู่ใต้อิทธิพลในการปกป้องความลับราชการ ไม่มีการกำหนดเวลาวินิจฉัย
-กฎหมายไม่ได้กำหนดบทลงโทษหน่วยราชการที่ไม่ฝ่าฝืนกฎหมาย



.