Admin ขอตั้งข้อสังเกตุ(ขอข้อเดียวแล้วกัน) ..ผู้เขียนให้ภาพเหมือนระบอบอำมาตย์ฯที่ชนะจากปี2490และขยายกลไกใหญ่โตขึ้นจนกดทับผลประโยชน์มหาศาลของประเทศและกีดกั้นท้องถิ่นนั้นไม่มี “เชิงอุปถัมภ์กลุ่มทุนพวกพ้อง”อย่างหนักเดิมอยู่แล้ว ..แต่Adminคิดว่า จากเหตุนี้แหละ ทำให้กลุ่มทุนที่มีที่ยืนไม่มั่นคงได้ใช้กระแสโลกาภิวัฒน์,รวบรวมทุนท้องถิ่นส่วนที่ยังไม่ลงตัวและใช้ระบบที่อิงกระแสความนิยมของมวลชน-เข้าแบ่งเค้กเดิมในสภาพ “อำมาตย์ฯใหม่” จึงไปสร้างความไม่พอใจจากกลุ่มผู้มีผลประโยชน์ผูกขาดลงตัวก่อนหน้านั้นอย่างรุนแรง เข้าทำนองเป็นผู้มีผลประโยชน์ชั้นนำเหมือนกัน แต่ไม่ยอมแบ่งกันตามสภาพพลังการเมืองที่ขยายขึ้นใหม่ๆ ...
สำหรับเรื่องลักษณะกระบวนการกำหนดนโยบายที่แตกต่างกันตามช่วงเวลาของการพัฒนาได้มีการค้นคว้าและนำเสนอเปรียบเทียบได้ดีมากทีเดียว
______________________________________________________________________________________________________
ในมติชนออนไลน์ วันศุกร์ที่ 14 ธันวาคม พ.ศ. 2555 เวลา 15:54:18 น.
( ที่มา บทความกระแสทรรศน์ นสพ.มติชนรายวัน ฉบับประจำวันศุกร์ที่ 14 ธันวาคม 2555 )
เกษียร เตชะพีระ
เนื่องในโอกาสเกษียณอายุราชการของ "พี่หมู" หรือ รอง ศ.ดร.พัชรี สิโรรส เจ้าแม่ด้านนโยบายศึกษาและนักวิจัยนโยบายผู้เจนจบของคณะรัฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ที่ผมทำงานอยู่
ในฐานะผู้ไม่เชี่ยวชาญด้านนโยบายศึกษา ผมอยากลองเสนอข้อสังเกตกว้างๆ ในเชิงการเมือง เป็นชิ้นๆ ไม่ปะติดปะต่อกันเป็นระบบระเบียบนัก เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงที่ผ่านมาและลู่ทางข้างหน้าของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศเราพอเป็นแนวทางทำความเข้าใจโดยสังเขป
1) กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจจากรัฐราชการสู่ระบอบเลือกตั้งประชาธิปไตย
เดิมทีภายใต้ระบอบรัฐราชการ-เผด็จการทหารหลังรัฐประหาร พ.ศ.2501 เป็นต้นมา กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจเปรียบประหนึ่ง [เทคโนแครตปิดห้องประชุมวางแผนกันเองตามหลักเหตุผลทางเศรษฐกิจ, โดยกลุ่มทุนธุรกิจนั่งคอยล็อบบี้อยู่ข้างห้อง, และกำลังทหาร ตำรวจล้อมวงเป็น รปภ.กันม็อบอยู่ภายนอก]
ทว่า การค่อยๆ เข้มแข็งมั่นคงขึ้นของระบอบเลือกตั้งประชาธิปไตยตั้งแต่กลางพุทธทศวรรษที่ 2520 ถึงกลางพุทธทศวรรษ 2530 รวมทั้งการปรากฏขึ้นอย่างต่อเนื่องไม่ขาดสายของ "การเมืองบนท้องถนน" หรือ "ม็อบ" ชุมชนชาวบ้านหลายท้องที่ทั่วประเทศนับแต่นั้นมา ซึ่งพากันประท้วงและเรียกร้องต่อภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนในประเด็นการกระจายความมั่งคั่งและอำนาจ จัดการทรัพยากรสำคัญแก่ประชาชนในรูปการต่างๆ
เหล่านี้ได้ทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจปรับเปลี่ยนเป็น [ตัวแทนกลุ่มธุรกิจการเมืองต่างๆ กับทีมที่ปรึกษาเปิดห้องประชุมวางนโยบายเศรษฐกิจกัน โดยพยายามปรับหาสมดุลที่พอรับได้ระหว่างผลประโยชน์ส่วนรวมของชาติกับผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มธุรกิจ, โดยกลุ่ม ข้าราชการเทคโนแครตนั่งคอยเสนอคำแนะนำทางเทคนิค กฎหมายและปฏิบัติตามนโยบายอยู่ข้างห้อง, และบรรดา ส.ส.ตัวแทนฐานเสียงเลือกตั้งกับม็อบสารพัดกลุ่มกดดันอยู่ภายนอก]
ส่งผลให้แนวนโยบายเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไป จากนโยบายการพัฒนาที่ชี้นำโดยเทคโนแครต นโยบายการกระจายความมั่งคั่งที่ขับเคลื่อนด้วยพลังการเมือง ( Change of economic policy regime: From technocratically-guided development policy politically-driven distributional policy )
การปรับเปลี่ยนระบอบการเมืองจึงส่งผลรูปธรรมบั้นปลายออกมาเป็นนโยบายประชานิยม-สวัสดิการเบื้องต้น ภายใต้ยี่ห้อสูตรผสมต่างๆ ของรัฐบาลและพรรคการเมืองทุกชุดทุกฝ่าย อันจะประกอบเป็นส่วนหนึ่งของความเป็นไทยทางการเมืองอย่างยั่งยืนต่อไป
ประจวบกับบริบทของเศรษฐกิจโลกและภูมิภาคก็เปลี่ยนแปลงไปในทางสอดรับกัน กล่าวคือวิกฤตซับไพรม์ในอเมริกาและเศรษฐกิจถดถอยใหญ่ทั่วโลกนับแต่ปี ค.ศ.2008 เป็นต้นมา ทำให้ความไม่สมดุลระดับโลกของความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจการค้าระหว่างจีนกับอเมริกา (ที่เรียก กันว่า "จีเมริกา": อเมริกานำเข้า/จีนส่งออก, อเมริกาบริโภค/จีนอดออม, อเมริกาติดหนี้/จีนเกินดุล, อเมริกานำเข้าทุน/จีนส่งออกทุน) ไม่อาจธำรงไว้ยั่งยืนสืบไป จีนต้องปรับตัวหันมาเน้นตลาด-อุปสงค์-การบริโภค-เสริมเพิ่มรายได้ค่าแรง-สวัสดิการสังคมในประเทศมากขึ้น เพื่อทดแทนตลาดส่งออกตะวันตกที่อ่อนเปลี้ยลง
ไทยในฐานะที่เข้าร่วมขบวน "คณะเสี่ยวเอ้อส่งออกไปอเมริกาที่มีจีนเป็นหัวหน้า" ร่วมกับนานาประเทศเอเชียตะวันออกและเอเชียอาคเนย์มาระยะหนึ่งแล้ว (หลังจากขบวนห่านบินที่มีญี่ปุ่น เป็นจ่าฝูงตกต่ำแตกกระจัดพลัดกระจายตอนวิกฤตต้มยำกุ้งพ.ศ.2550) ก็จำต้องปรับตัวตาม โดยค่อยๆ หันมาให้ความสำคัญมากขึ้นกับการสร้างกำลังแรงงานรายได้ดีขึ้นและสวัสดิการสูงขึ้นเพื่อเป็นฐานพลังผู้บริโภคและอุปสงค์ในประเทศแก่เศรษฐกิจไทย ชดเชยช่องทางที่ฝืดเคืองและตีบแคบลงของตลาดโลกตะวันตกที่เคยรองรับเศรษฐกิจเพื่อการส่งออกแต่เดิมมา ดังปรากฏประกอบอยู่ในแนวนโยบายหลักทางเศรษฐกิจของพรรคการเมืองใหญ่ทุกพรรคทุกฝ่ายในช่วงการเลือกตั้งที่ผ่านมา
2) บริบทเสรีนิยมใหม่/โลกาภิวัตน์ระดับโลกทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายเป็นอำนาจนิยม
แนวนโยบายเสรีนิยมใหม่/โลกาภิวัตน์ (ที่เรียกกันว่า "ฉันทามติวอชิงตัน" อันประกอบด้วย การลดเลิกกฎระเบียบระดับชาติในการกำกับควบคุมธุรกิจ + การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นของเอกชน + การลดทอนงบประมาณรายจ่ายทางสังคม) ที่แพร่ไปหลายประเทศทั่วโลกในรอบ 3 ทศวรรษที่ผ่านมา ผ่านมหาอำนาจทุนนิยม, องค์กรโลกบาลทางเศรษฐกิจ, บรรษัทข้ามชาติ, สื่อลูกโลก, เทคโนแครตที่เรียนจบสถาบันเหมือนๆ กันจากตะวันตก
ส่งผลให้ผู้คนจำนวนมากประสบความเหลื่อมล้ำและไม่มั่นคงในชีวิตเพิ่มขึ้นเพราะสูญเสียฐานทรัพยากรภาครัฐ-ภาคชุมชนที่เคยได้พึ่งพิงไปท่ามกลางตลาดเสรีที่แผ่กว้างขยายตัว
ก่อเกิดปฏิกิริยาระดับชาติ/ท้องถิ่นในรูปผู้นำและแนวนโยบายประชานิยมนับแต่รัฐบาลทักษิณเป็นตัวอย่างแรกเริ่ม
ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจรัฐฝ่ายที่ทั้งกระแสเสรีนิยมใหม่และประชานิยมมุ่งยึดกุม เป็นเป้าหมายหลักคืออำนาจฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลนั่นเอง
แนวนโยบายเสรีนิยมใหม่มุ่งทำให้ฝ่ายบริหารรวบอำนาจรวมศูนย์ เพื่อสามารถผลักดันนโยบายการโอนย้ายถ่ายเททรัพยากรอันไม่เป็นที่นิยมของมหาชน เพราะล่วงล้ำผลประโยชน์ที่พวกเขาเคยมีเคยได้ ให้ฝ่าด่านทัดทานในสภานิติบัญญัติที่เป็นตัวแทนผลประโยชน์กลุ่มฝ่ายอันหลากหลายของสังคมและฝ่าด่านทัดทานในศาลตุลาการที่ควบคุมจำกัดอำนาจบริหารให้อยู่ในกรอบกฎหมายไปได้ (Naomi Klein & Saskia Sassen ระบุถึงกรณีทำนองนี้ใน Bolivia, Argentina, Poland, South Africa, Russia, Mexico, Thailand, South Korea, USA, Iraq, etc.)
ขณะเดียวกันแนวนโยบายประชานิยมมุ่งทำให้ฝ่ายบริหารรวบอำนาจรวมศูนย์ เพื่อสามารถยึดกุมและกระจายทรัพยากรงบประมาณภาครัฐมาให้ประชาชนกลุ่มฝ่ายต่างๆ ที่ยากไร้เสียเปรียบอยู่ชายขอบได้เอื้อมถึง (เป็นที่มาของปรากฏการณ์ "กระแสคลื่นสีชมพู" ที่รัฐบาลฝ่ายซ้ายพากันขึ้น ครองอำนาจในหลายประเทศและ "ระบอบประธานาธิบดีแบบใหม่" ที่เข้มแข็ง ฐานเสียงมวลชนแน่น และกุมอำนาจต่อเนื่องยาวนานของลาตินอเมริกา)
ฝ่ายบริหารจึงเป็นเป้ารวมศูนย์การขัดแย้งช่วงชิงและทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของฝ่ายบริหารมีแนวโน้มอำนาจนิยม/ไม่เสรี
3) รัฐบาลทักษิณ, นอมินีและ โคลนนิ่งในฐานะรัฐบาลเสรีนิยมใหม่รุ่นสอง
ในกรอบของระเบียบเศรษฐกิจการเมืองเปรียบเทียบระดับโลก รัฐบาลทักษิณ, นอมินีและโคลนนิ่งจัดเป็นรัฐบาลเสรีนิยมใหม่รุ่นสอง หรือที่เรียกว่าเสรีนิยมใหม่เชิงสังคม/ชดเชย (second-generation neoliberalism, or social/compensatory neoliberalism เช่นรัฐบาลประธานาธิบดีบิล คลินตัน ของอเมริกา และรัฐบาลนายกฯโทนี่ แบลร์ ของอังกฤษ)
ซึ่งปรับเปลี่ยนแตกต่างไปจากบรรดารัฐบาลเสรีนิยมใหม่รุ่นแรกที่ยึดมั่นหลักตลาดเสรี บริสุทธิ์สุดโต่ง และต่อต้านการแทรกแซงของอำนาจการเมืองไม่ว่าจากการเลือกตั้งหรือจากมวลชน โดยตรงเข้ามาในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ (the anti-politics of market fundamentalists/ neoliberal purists เช่นรัฐบาลประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกนของอเมริกา และรัฐบาลนายกฯมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ ของอังกฤษ)
รัฐบาลทักษิณ, นอมินีและโคลนนิ่งปรับแนวนโยบายเสรีนิยมใหม่ให้เข้ากับความเป็นจริงของการเมืองเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยซึ่งเรียกร้องความชอบธรรมที่กว้างไปกว่าหลักการตลาดเสรี และต้องการแรงสนับสนุนของประชาชน ผ่านการสร้างนโยบายสัญญาประชาคมใหม่แบบ ประชานิยม (populist social contracts) นำเสนอสิทธิและความเสมอภาคแบบใหม่ที่ต่างไปจากสิทธิและความเสมอภาคแบบเดิมของรัฐชาติในระบอบประชาธิปไตย
กล่าวคือเปลี่ยนจาก [สิทธิที่จะมีส่วนร่วมทางการเมือง + ความเสมอภาคในการเข้าถึงบริการและสวัสดิการต่างๆ ของรัฐ] [สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในตลาด + ความเสมอภาคในการเข้าถึงตลาด] นโยบายประชานิยมต่างๆ ของรัฐบาลทักษิณ, นอมินีและโคลนนิ่งก็คือการติดตั้งอุปกรณ์ที่จำเป็น (ห่วงชูชีพ) เพื่อมวลชนโดยเฉพาะคนชั้นกลางระดับล่างซึ่งขาดแคลนทุน, ที่ดิน, ทักษะ, การศึกษา ฯลฯ ให้สามารถเอื้อม ถึงสิ่งจำเป็นเหล่านี้สำหรับอาศัยใช้มันในอันที่จะเข้าร่วมและประคองตัวลอยคออยู่รอดได้ในตลาดแข่งขันเสรี
เสรีนิยมใหม่ของรัฐบาลทักษิณจึงมิใช่เสรีนิยมใหม่หรือตลาดเสรีบริสุทธิ์ หากมีทั้งแง่มุมเชิงสังคม (ประชานิยม) และเชิงอุปถัมภ์กลุ่มทุนพวกพ้อง (โลกาภิวัตน์แบบลำเอียงเข้าข้างทุนนิยมพวกพ้อง crony-capitalist oriented globalization) และดังนั้นจึงถูกต่อต้านคัดค้านจากพลังหลาย ฝ่าย โดยเฉพาะ 1) พลังฝ่ายขวาภาครัฐ-ราชาชาตินิยม ("อำมาตย์", คปค., พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย, องค์การพิทักษ์สยาม ฯลฯ), 2) พลังฝ่ายที่เชื่อหลักตลาดเสรี (TDRI) และ 3) พลังฝ่ายซ้ายที่ต้องการกระจายอำนาจและทรัพยากรออกไปจากภาครัฐและทุนมาให้ภาคประชาชน (สมัชชาคนจน ฯลฯ)
ตราบเท่าที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์โคลนนิ่งเอาแนวนโยบายเสรีนิยมใหม่เชิงสังคมและโลกาภิวัตน์ แบบลำเอียงเข้าข้างทุนนิยมพวกพ้องของรัฐบาลทักษิณต้นแบบมา ตราบนั้นก็คงจะเผชิญกับพลังคัดค้านต่อต้าน 3 ฝ่ายดังกล่าวอีก
4) แนวนโยบายทักษิณสไตล์มีแนวโน้ม politicize ระเบียบนโยบายเดิม
แนวนโยบายทักษิณสไตล์ คือใช้อำนาจรัฐแทรกแซงเศรษฐกิจ จัดการ "เกลี่ย" ผลประโยชน์ในภาคส่วนเศรษฐกิจต่างๆ ระหว่างผู้มีส่วนได้เสียกันใหม่ เพื่อปฏิรูปมันไปในทิศทางที่ได้คะแนนเสียงทางการเมือง แต่มีต้นทุนทางเศรษฐกิจของบางฝ่ายเฉพาะหน้า ซึ่งพวกเขาย่อมออกมาต่อต้าน คัดค้าน ที่แนวนโยบายแบบทักษิณทำเช่นนี้ก็ด้วยคำอธิบายว่าจะเอื้อเฟื้อต่อการปฏิรูปทางเศรษฐกิจและสังคมในระยะยาว (ยุทธศาสตร์ส่งออกสินค้าถูก แรงงานถูกหมดอนาคตแล้ว ต้องเสริมสร้างตลาดภายใน เพิ่มกำลังซื้อ กระตุ้นอุปสงค์ หรือเพิ่มสมรรถนะทางเศรษฐกิจสังคมของคนส่วนมาก บางกลุ่มบางชนชั้น เป็นต้น) ไม่ว่านโยบายจำนำข้าวที่เอื้อประโยชน์ชาวนากลาง, ขึ้นค่าแรงเป็น 300 บาท/วันทั่วประเทศที่เอื้อประโยชน์กรรมกรในอุตสาหกรรมย่อยและกลาง เป็นต้น มันเสี่ยง สูงและหักหาญ และจะกระทบกลุ่มผลประโยชน์สำคัญและถูกต่อต้านเยอะ
พูดอีกอย่าง ยุคของระบอบนโยบายแน่นอนตายตัวคาดการณ์ได้ที่วางอยู่บนการจัดแบ่งผลประโยชน์อย่างที่เคยเป็นมา และรองรับด้วยฐานเสียงสนับสนุนของเทคโนแครต นักวิชาการ นักการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์ครอบงำเดิม หมดไปแล้ว
รัฐบาลทักษิณ-ยิ่งลักษณ์มีแนวโน้มบุคลิกประจำที่จะหยิบนโยบายเหล่านี้ที่เขาคิดว่าสำคัญต่อยุทธศาสตร์การเมืองและเศรษฐกิจมารื้อใหม่
"เกลี่ย" ผลประโยชน์กันใหม่ทีละภาคส่วน ซึ่งเท่ากับเป็นการ politicize ระเบียบนโยบายที่เคยสงบเงียบแบ่งปันกันกินอย่างราบคาบ (โดยอาจไม่เท่าเทียมหรือเป็นธรรมแก่ฝ่ายต่างๆ และสังคมส่วนรวม) ขนานใหญ่ ก่อให้เกิดการขัดแย้งต่อสู้อย่างดุเดือดในภาคส่วนต่างๆ เช่น สมาคมอุตสาหกรรม, วงการค้าข้าว, ปัญญาชนสาธารณะ ฯลฯ ดังที่เรากำลังประสบพบเห็น
5) ความเสี่ยงทางการเมืองของกระบวนการกำหนดนโยบายแบบอำนาจนิยมในระบอบเลือกตั้งประชาธิปไตย
จะเห็นได้ว่ากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ (public policy-making process) ดังที่เป็นอยู่มีปัญหา คือมันหลุดจากระบบราชการ/เทคโนแครตในสมัยเผด็จการทหารแต่ก่อน แล้วมาหล่นตุ้บบนหน้าตักนักการเมืองจากการเลือกตั้งในสมัยประชาธิปไตย โดยเฉพาะหลังรัฐบาลทักษิณ ณ ไทยรักไทย เป็นต้นมา พวกเขา (รัฐบาล/รัฐสภาเสียงข้างมาก) ก็ใช้อำนาจเลือกตั้งผูกขาดมันไปมาก ทำให้กระบวนการนโยบายเป็นแบบอำนาจนิยม ไม่เปิดกว้างออกให้แก่กลุ่มผลประโยชน์และแนวคิดต่างๆ อันหลากหลายในสังคม อันนี้ยุ่งมาก เพราะทำให้กลุ่มผลประโยชน์และแนวคิดต่างๆ กลายเป็นแนวร่วมหรือเข้าไปยืมมือฝ่ายขวาจัดต่อต้านประชาธิปไตยโดยปริยาย รวมทั้งไปวิ่งเต้นหา ใช้ช่องทางผลักดันนโยบายทางอื่นอย่างสับสนอลหม่านไปหมด คือดึงสถาบันการเมืองและองค์กร ตามรัฐธรรมนูญที่ไม่เกี่ยวข้องกับนโยบายโดยตรง มาเป็นเครื่องมือเวทีต่อสู้เชิงนโยบาย เช่น ยื่นฟ้องร้องนโยบายเรื่องจำนำข้าวและสัมปทาน 3จี กับศาลปกครองบ้าง ศาลรัฐธรรมนูญบ้าง, หรือสถาบันวิจัยนโยบายอย่าง TDRI นับวันก็เสริมขยายบทบาทเชิงผลักดัน/ต่อต้านนโยบายต่างๆ ของ รัฐบาลโดดเด่นชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ เป็นต้น
ปรากฏการณ์เหล่านี้ทำให้ระบบปั่นป่วน ผิดฝาผิดตัว แทนที่ศาลจะทำงานด้านตุลาการ ศาลต่างๆ กลับกลายเป็นศาลสถิตนโยบายทางเลือกของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ และสถาบันวีโต้นโยบายฝ่ายบริหาร หรือสถาบันวิจัยเชิงวิชาการก็กลับกลายเป็น policy lobbyist ไปเสียฉิบ
ในระยะยาวแล้วคงต้องปรับกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะเสียใหม่ หาทางเปิดกว้างกระบวนการออกไปให้หลายกลุ่มหลากแนวคิดเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น จะใช้อำนาจเลือกตั้งเสียงข้างมากเขี่ยกลุ่มอื่นออกหมด รังแต่จะขัดแย้งยุ่งยากลุกลามออกไปนอกระเบียบสถาบันที่ควรจะเป็น และอาจส่งผลเสียต่อเสถียรภาพของรัฐบาลเองก็เป็นได้
.
