จับมือ ไม่จับปืน : ทหารกับประชาคมอาเซียน โดย สุรชาติ บำรุงสุข

.

จับมือ ไม่จับปืน : ทหารกับประชาคมอาเซียน
โดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 09 มีนาคม พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1647 หน้า 36


"เหตุการณ์เมื่อ 10 ปีที่แล้ว ซึ่งเห็นได้ชัดเจนจากการโจมตีของผู้ก่อการร้ายในปี ค.ศ. 2001
ได้บังคับให้ประเทศต่างๆ ในภูมิภาคยอมรับว่า ความมั่นคงมีความซับซ้อนและมีหลากหลายมิติ
ประเทศเหล่านี้ยังยอมรับว่า เพื่อรักษาประโยชน์ของตน พวกเขาจำต้องปรับนโยบาย
ให้รับมือกับสภาพแวดล้อมใหม่ "
Nick Bisley
Building Asia?s Security


กล่าวนำ

โลกของความมั่นคงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก

ด้านหนึ่งเป็นผลโดยตรงจากการยุติของสงครามเย็นที่เกิดขึ้นทั้งในเวทีโลกและเวทีภูมิภาค
และอีกด้านหนึ่งก็เป็นผลจากความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมในเวทีระหว่างประเทศ หลังเหตุการณ์การโจมตีที่เกิดขึ้นกับสหรัฐอเมริกาในวันที่ 11 กันยายน 2544
ซึ่งความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ล้วนส่งผลให้ความมั่นคงในเอเชียโดยรวมเปลี่ยนแปลงไปโดยสิ้นเชิง

เรื่องราวเหล่านี้ทำให้นายกรัฐมนตรี เควิน รัดด์ (Kevin Rudd) ของออสเตรเลีย กล่าวเป็นเชิงคำถามในเวทีสัมมนาที่นครซิดนีย์ในเดือนธันวาคม 2552 ว่า "เราจะทำให้ศตวรรษของเอเชีย-แปซิฟิก มีความสงบอย่างแท้จริงได้อย่างไร?"

ว่าที่จริง ความพยายามที่จะสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงให้เกิดขึ้นในเอเชียโดยรวม และในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั้น มีความพยายามมาอย่างต่อเนื่อง แต่ก็เป็นสิ่งที่กำเนิดขึ้นโดยมีระบบพันธมิตรของอเมริกาเป็นกลไกพื้นฐาน

อย่างไรก็ตาม การค้ำประกันเช่นนี้มิได้หมายถึง ความขัดแย้งเก่าที่ดำรงอยู่ในลักษณะของการแข่งขันระหว่างชาติในเอเชียจะสิ้นสุดไป

ดังตัวอย่างในกรณีของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้


อาเซียนกับปัญหาความมั่นคง

อาเซียนถือกำเนิดขึ้นในปี 2510 และปฏิเสธไม่ได้ว่าการกำเนิดขององค์กรมีบทบาทด้านความมั่นคงแฝงอยู่ในตัวเอง แม้จะมีความพยายามที่ทำให้องค์กรนี้มีภารกิจหลักทางด้านเศรษฐกิจและสังคม แต่อาเซียนก็ทำภารกิจด้านความมั่นคงคู่ขนานกันไป

ดังจะพบว่าความสำเร็จประการสำคัญของอาเซียนในยุคแรกเกิดขึ้นที่กัวลาลัมเปอร์ในปี 2514 (1971) คือ "การประกาศเขตสันติภาพ เสรีภาพ และเป็นกลาง" หรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า "ZOPFAN" (Zone of Peace, Freedom and Neutrality Declaration)

ความสำเร็จต่อมาเกิดขึ้นที่บาหลีในปี 2519 (1976) ได้แก่ "สนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือ" หรือ "TAC" (The Treaty of Amity and Cooperation)

แต่ก็ต้องยอมรับในความเป็นจริงว่า การประชุมอาเซียนในอดีตแต่ละครั้ง มีความพยายามอยู่พอสมควรที่จะหลีกเลี่ยงประเด็นด้านความมั่นคงระหว่างประเทศ เพราะไม่ต้องการให้องค์กรเข้าไปมีบทบาทโดยตรงในเรื่องเช่นนี้มากนัก เนื่องจากระบบความมั่นคงของสหรัฐ ซึ่งได้แก่ ซีโต้ (SEATO) หรือ องค์กรสนธิสัญญาป้องกันเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asian Treaty Organization) ยังคงมีบทบาทอยู่มาก คู่ขนานกับระบบความมั่นคงของเครือจักรภพอังกฤษ ได้แก่ ความตกลงด้านการป้องกันประเทศระหว่างสมาชิก 5 ประเทศ (Five-Power Defense Arrangements)

สถานการณ์เช่นนี้อาจจะเป็นข้อดี เพราะปัญหาความมั่นคงในภูมิภาคถูกค้ำประกันโดยตรงจากรัฐมหาอำนาจใหญ่ในขณะนั้นคือทั้งสหรัฐอเมริกาและอังกฤษ

และขณะเดียวกันก็ลดค่าใช้จ่ายทางทหารภายในของประเทศและภูมิภาค พร้อมๆ กับเปิดโอกาสให้ประเทศเหล่านี้จัดการกับปัญหาความมั่นคงภายในของตนได้มากขึ้น

โดยปัญหาในระดับภูมิภาคนั้น ถือเป็นภาระของรัฐมหาอำนาจที่จะจัดการแทน

แต่เมื่อสถานการณ์สงครามเวียดนามส่อให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะการถอนตัวของสหรัฐอเมริกาออกจากเวียดนามใต้ ซึ่งได้ดำเนินการภายใต้การเจรจาสันติภาพที่กรุงปารีสในปี 2514 อันเป็นผลโดยตรงจากการประกาศหลักการนิกสัน (The Nixon Doctrine) ในปี 2511

และสัญญาณสำคัญของความเปลี่ยนแปลงก็คือ การยุติสงครามกลางเมืองในเวียดนามในปี 2518 ที่นำไปสู่การถอนตัวทางทหารอย่างสมบูรณ์ของสหรัฐออกจากเวียดนามใต้ กัมพูชา และลาว ซึ่งก็คือการลดพันธกรณีด้านความมั่นคงของสหรัฐต่อพันธมิตรของตนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ลงอย่างเป็นรูปธรรม ตลอดรวมถึงการประกาศปิดฐานทัพของสหรัฐในไทยช่วงระยะเวลาดังกล่าว


สถานการณ์ความมั่นคงยุคหลังสงครามเวียดนาม (หรือสถานการณ์หลังปี 2518) สะท้อนให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ของภูมิภาคนี้โดยตรง

ผลจากสภาพเช่นนี้ทำให้สหรัฐตัดสินใจยุติบทบาทขององค์กรความมั่นคงของตนในภูมิภาคด้วย ซึ่งก็คือการสิ้นสุดบทบาทอย่างเป็นทางการของซีโต้ในปี 2518

ปัญหาที่ตามมาก็คือ ในเงื่อนไขของสถานการณ์ใหม่เช่นนี้ จะยกระดับอาเซียนให้เข้ามาทำหน้าที่เป็นองค์กรด้านความมั่นคงแทนบทบาทของซีโต้ที่ถูกปิดไปหรือไม่

บรรดาชาติสมาชิกผู้ก่อตั้งอาเซียนดูจะตระหนักดีว่า แม้สถานการณ์จะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไรก็ตาม แต่อาเซียนจะต้องไม่ถูกเปลี่ยนเป็น "องค์กรความมั่นคง" ในภูมิภาคเพื่อทำหน้าที่เป็น "ซีโต้ 2" แต่อย่างใด บรรพชนของอาเซียนยังต้องการให้องค์กรดำรงสถานะเป็นองค์กรทางเศรษฐกิจและสังคมของภูมิภาค มากกว่าจะปล่อยให้กลายเป็นองค์กรทางทหาร

ดังจะเห็นได้ว่า การประชุมอาเซียนมักจะพยายามหลีกเลี่ยงประเด็นความมั่นคงระหว่างประเทศอยู่เสมอๆ



ความท้าทายใหม่

แต่แล้วอาเซียนก็ต้องเผชิญกับความท้าทายใหม่อย่างที่ไม่มีใครคาดคิดมาก่อน กล่าวคือ ผลจากความขัดแย้งระหว่างพรรคพี่พรรคน้องเวียดนาม-กัมพูชา นำไปสู่การตัดสินใจของรัฐบาลเวียดนามที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครองในเดือนมกราคม 2522 และสงครามสิ้นสุดลงด้วยการยึดครองกัมพูชา หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นการกำเนิดของ "สงครามเย็นรอบ 2" ในภูมิภาค

อันส่งผลให้การต่อสู้ทางการเมืองและความมั่นคงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ดำเนินไปอย่างรุนแรง จนอาจถือได้ว่าเป็นสงครามเย็นของประเทศในภูมิภาคอย่างแท้จริง

และในสภาพเช่นนี้ภูมิภาคถูกแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ กลุ่มรัฐที่ปกครองในระบอบเสรีนิยมและกลุ่มรัฐที่ปกครองในระบอบสังคมนิยม

แต่การต่อสู้เช่นนี้วันหนึ่งก็สิ้นสุดลงด้วยการถอนตัวของกองทหารเวียดนามออกจากกัมพูชา ซึ่งก็สอดรับกับสถานการณ์ในเวทีโลกในช่วงปี 2532/2533 ที่บ่งบอกถึงการถดถอยของโลกสังคมนิยม หรือในบริบทความมั่นคงก็คือ การสิ้นสุดของภัยคุกคามจากลัทธิสังคมนิยม

และสัญญาณที่สำคัญก็คือ การสมัครเข้าเป็นสมาชิกอาเซียนของเวียดนาม


ความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมใหม่เช่นนี้ทำให้เกิดการยอมรับว่า มีความจำเป็นที่จะต้องให้ความสนใจกับประเด็นด้านความมั่นคง แต่ก็ดูเหมือนอาเซียนยังไม่ต้องการให้ตนเองเข้ามาเกี่ยวข้องโดยตรง จึงทำให้เกิดการจัดตั้ง "เวทีความมั่นคงภูมิภาค" หรือที่รู้จักกันในชื่อของ "การประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาค เอเชีย-แปซิฟิก" (ARF - ASEAN Regional Forum) ดังจะเห็นได้ว่าองค์กรนี้เกิดขึ้นนอกโครงสร้างอย่างเป็นทางการของอาเซียน

ในสภาพเช่นนี้ อาเซียนเข้าไปมีบทบาทอย่างมากกับกระบวนการสันติภาพในกัมพูชา การผลักดันให้เกิดเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อีกทั้งผลกระทบจากการเจรจาอย่างยาวนาน

ในที่สุดอาเซียนประสบความสำเร็จในการก่อให้เกิด "ข้อกำหนดในการปฏิบัติต่อจีนในทะเลจีนใต้" (Code of Conduct in the South China Sea with China) ในปี 2545

อย่างไรก็ตาม อาเซียนถูกท้าทายอย่างมากจากสถานการณ์ใหม่ๆ ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตเศรษฐกิจที่เริ่มจากประเทศไทยในปี 2540

ปัญหาการสู้รบและความรุนแรงอันนำไปสู่ปฏิบัติการรักษาสันติภาพในติมอร์ตะวันออก

ตลอดจนถึงปัญหาไฟไหม้ป่าอย่างหนักในชวา ที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อปัญหาสิ่งแวดล้อมของหลายประเทศในเอเซียน

ปัญหาเหล่านี้ท้าทายขีดความสามารถของอาเซียนอย่างมาก จนก่อให้เกิดแนวคิดในการรวมพลังอาเซียนให้เป็น "ประชาคม"

ซึ่งผลจากการประชุมผู้นำสูงสุดของอาเซียนครั้งที่ 12 ที่เมืองเซบู ในปี 2550 ได้ตอกย้ำที่จะให้เกิดความเป็น "ประชาคมอาเซียน" ในปี 2558


กลไกใหม่

ในความเป็นประชาคมอาเซียนนั้น ภารกิจด้านความมั่นคงของอาเซียนจะอยู่ภายใต้เสาของ "ประชาคมการเมือง-ความมั่นคงของอาเซียน" (ASEAN Political - Security Community หรือ APSC) ซึ่งองค์กรนี้แต่เดิมใช้ชื่อว่า "ประชาคมความมั่นคงอาเซียน" (ASEAN Security Community) และต่อมาในปี 2552 ได้กำหนดพิมพ์เขียวให้ APSC มีแผนต่างๆ ดังต่อไปนี้

- สร้างประชาธิปไตย

- ปกป้องสิทธิมนุษยชน

- ปรับปรุงความโปร่งใสในนโยบายการป้องกันประเทศ

- สร้างความเข้มแข็งในการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม

- ยกระดับความร่วมมือในการต่อสู้กับปัญหาความมั่นคงใหม่

นอกจากนี้ พัฒนาการสำคัญที่เกิดขึ้นในกรอบของ APSC ในปี 2549 ก็คือ "การจัดการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมอาเซียน" (ASEAN Defense Ministers" Meeting หรือ ADMM) ซึ่งจะเป็นกลไกสำคัญของการสร้างเวทีการพบปะและแลกเปลี่ยนทัศนะสำหรับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในอาเซียน อันจะมีส่วนเสริมต่อการดำเนินการด้านการทหารในประเด็นดังต่อไปนี้

- ปรับปรุงความโปร่งใสด้านการทหาร

- เพิ่มมาตรการสร้างความมั่นใจ (CBM)

- ขยายความร่วมมือด้านความมั่นคงและการทหาร

ADMM เป็นส่วนที่เป็นทางการของความร่วมมือในอาเซียน โดยมีความหวังว่าจะเป็นกลไกในการสร้างความร่วมมืออย่างเป็นรูปธรรมให้เกิดขึ้น และยังหวังว่าจะเป็นเวทีด้านความมั่นคงระหว่างรัฐสมาชิกอาเซียนกับรัฐนอกอาเซียน โดยมีการจัดตั้ง "ADMM-Plus" ขึ้น

ซึ่งถือได้ว่าเป็นช่องทางของระบบพหุภาคีด้านความมั่นคงอีกส่วนหนึ่งของอาเซียน



ลู่ทางสู่อนาคต

โครงสร้างเช่นนี้จะเห็นได้ว่าระบบพหุภาคีด้านความมั่นคงไม่ว่าจะเป็น ADMM และ ADMM - Plus จะทำงานคู่ขนานกับ ARF ซึ่งจะเห็นได้ว่าแตกต่างจากเดิมอย่างมากที่อาเซียนมักจะหลีกเลี่ยงที่จะเข้าไปมีบทบาทโดยตรงในเรื่องความมั่นคง

และด้วยการจัดตั้งองค์กรขึ้นในโครงสร้างของอาเซียนเอง เท่ากับเป็นการยืนยันว่าอาเซียนในอนาคตจะเข้ามามีบทบาทโดยตรง โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งการค้ำประกันจากระบบพันธมิตรของรัฐมหาอำนาจภายนอกเช่นในอดีตอีกต่อไป

เรื่องราวเช่นนี้สะท้อนให้เห็นอีกด้านหนึ่งว่า อย่างน้อยกองทัพก็สามารถมีบทบาทเชิงบวกบนเส้นทางสู่ความเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 ได้

มิใช่ว่ากองทัพจะเป็นเครื่องมือในเรื่องของสงครามและความขัดแย้งเสมอไป !



.