นิธิ เอียวศรีวงศ์ : รัฐธรรมนูญ-จินตนาการใหม่

.

นิธิ เอียวศรีวงศ์ : รัฐธรรมนูญ-จินตนาการใหม่
ในมติชน ออนไลน์ วันจันทร์ที่ 19 มีนาคม พ.ศ. 2555 เวลา 22:00:00 น.


บัดนี้ ก็ชัดอยู่แล้วว่า หากไม่มีการรัฐประหาร อย่างไรเสียก็ต้องแก้รัฐธรรมนูญตามหลักการที่สภาได้เห็นชอบในการแก้ไข ม.291 สิ่งที่ควรทำก็คือ ช่วยกันติดตามและจับตามองทั้งกระบวนการร่างและเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ช่วยกันอภิปรายถกเถียงเรื่องเหล่านี้กันอย่างกว้างขวาง ดังนั้น นับตั้งแต่บัดนี้ ผมจะขอเสนอความเห็นเกี่ยวกับการร่างและเนื้อหาของรัฐธรรมนูญเป็นระยะๆ จนกว่าการลงประชามติจะได้ผ่านไปแล้ว


ทำไมจึงควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ไม่ว่านักรัฐศาสตร์และนักกฎหมายจะอธิบายว่ารัฐธรรมนูญคืออะไรก็ตาม แต่ว่ากันถึงที่สุดแล้ว ผมคิดว่ารัฐธรรมนูญคือข้อตกลงแบ่งสรรอำนาจระหว่างกันของกลุ่มคนที่มีกำลังพอจะถือส่วนแบ่งของอำนาจในสังคมนั้นๆ (หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า ชนชั้นนำและเครือข่าย)

แน่นอนว่าไม่มีรัฐธรรมนูญของประเทศใด ที่มีรูปลักษณ์หยาบคายได้ถึงขนาดนั้น การแบ่งสรรอำนาจกระทำในหลักการที่เชื่อกันว่ามีคุณค่าเป็นสากล เช่น หลักความเสมอภาค โดยไม่ต้องระบุลงไปว่า คนผิวสี, ผู้หญิง, ชาวพื้นเมือง ฯลฯ ไม่เกี่ยว เพียงแต่ข้อบัญญัติอื่นๆ ทั้งในกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายระดับรองลงมา รวมทั้งวิถีปฏิบัติที่สังคมยอมรับ อาจไม่สอดคล้องกับหลักความเสมอภาคเลยก็ได้

ในสังคม "ทันสมัย" นับตั้งแต่ได้ก้าวเข้าสู่ยุคใหม่ เป็นต้นมา ชนชั้นนำและเครือข่ายปรับเปลี่ยนสัดส่วนของกำลังตนเองอยู่ตลอดเวลา ทำให้การแบ่งสรรอำนาจไม่อาจดำรงอยู่ตายตัวเป็นเวลานานๆ เหมือนดังสมัยโบราณ (เช่นสี่ร้อยกว่าปีในราชอาณาจักรอยุธยา เราใช้ "รัฐธรรมนูญ" ที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรอยู่ฉบับเดียว แม้มีการแย่งชิงราชสมบัติกันอยู่เป็นประจำ) ด้วยเหตุดังนั้น รัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้าจึงเป็นรัฐธรรมนูญที่เปิดให้กลุ่มชนชั้นนำและเครือข่าย สามารถใช้เป็นฐานในการปรับเปลี่ยนดุลแห่งอำนาจระหว่างกันได้ รวมทั้งเปิดให้กลุ่มใหม่ๆ ซึ่งมีกำลัง พอจะผลักดันตัวเองเข้าไปอยู่ในกลุ่มชนชั้นนำและ/หรือเครือข่ายได้ เข้ามาแบ่งส่วนของอำนาจไปถือไว้บ้างด้วย จึงไม่จำเป็นต้องร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่ทุกๆ 10 ปี

การปรับดุลแห่งอำนาจไปอยู่ที่กฎหมายรองและแบบปฏิบัติอื่นๆ ไม่ใช่ที่การแก้รัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียว

แต่รัฐธรรมนูญไทยไม่ใช่อย่างนั้น โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2550 เนื้อหาที่เป็นแก่นกลางของรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ ความพยายามจะจับให้การแบ่งสรรอำนาจในกลุ่มชนชั้นนำและเครือข่ายหยุดนิ่งกับที่ ซ้ำยังเป็นการแบ่งสรรอำนาจที่ขาดความสมดุลในหลายด้าน โดยยังไม่ต้องพูดถึงการเกิดขึ้นใหม่ของกลุ่มที่มีกำลังเพิ่มขึ้นในสังคมพอจะเรียกร้องส่วนแบ่งของอำนาจเพิ่มขึ้น แม้แต่ในหมู่ชนชั้นนำและเครือข่ายที่มีอยู่เดิม ก็ไม่อาจยอมรับการแบ่งสรรอำนาจที่ขาดความสมดุลได้ขนาดนั้น อย่างไรเสีย รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ดำรงอยู่ไม่ได้ในระยะยาวอยู่แล้ว

ยิ่งไปกว่านั้น ความเปลี่ยนแปลงทางสังคม-เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศไทย ยังทำให้เกิดคนกลุ่มใหม่หลากหลายกลุ่มด้วยกัน ที่ต้องการจะเข้ามาถือส่วนแบ่งของอำนาจมากกว่าและต่างจากสัดส่วนที่ตัวเคยได้มาแต่เดิม รัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ดุลแห่งอำนาจตายตัวอย่างไม่มีทางปรับเปลี่ยนเลยเช่น ฉบับ 2550 จึงสมควรถูกยกเลิกไปเป็นอย่างยิ่ง และกระบวนการยกเลิกซึ่งกระทำผ่านรัฐสภาก็เป็นกระบวนการที่ ชอบธรรม อันจะเป็นฐานที่มั่นคงแข็งแกร่งสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วย

ขอยกตัวอย่างรูปธรรมเช่น ประชาชนในท้องถิ่นที่ใช้ทรัพยากรโดยตรงได้ลุกขึ้นมาเคลื่อนไหวทางการเมือง เพื่อปกป้องวิถีทางการใช้ทรัพยากร ซึ่งตัวได้ประโยชน์มานานเป็นทศวรรษ ก่อนที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนั้นจึงตั้งข้อกำหนดสำหรับการต่อรองหลายอย่าง ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนกลุ่มนี้มีส่วนร่วมในกระบวนการทำนโยบายสาธารณะมากขึ้น (แม้ว่าไม่ได้ผลในทางปฏิบัติ)

เช่นข้อกำหนดเกี่ยวกับการทำประชาพิจารณ์, การเสนอร่างกฎหมาย, สิทธิชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ฯลฯ ในปัจจุบัน กลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมืองในภาคประชาชนมีมากมายหลากหลายกลุ่ม และส่วนใหญ่ไม่ใช่ผู้ใช้ทรัพยากรในท้องถิ่นโดยตรง เช่น กลุ่มแรงงาน, กลุ่มผู้ประกอบการรายย่อย, กลุ่มวิชาชีพ ฯลฯ ฉะนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะต้องเปิดพื้นที่การต่อรองให้แก่คนกลุ่มใหม่ๆ เหล่านี้

ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรมีจุดหมายอย่างสำคัญอย่างหนึ่งคือ การสร้างกติกาของการแบ่งสรรอำนาจให้สอดคล้องกับความเป็นจริงกับกำลังที่มีเพิ่มขึ้นหรือลดลงของกลุ่มต่างๆ ในสังคมไทย


ทำไมจึงต้องแก้ไขทบทวนทั้งฉบับ

การแบ่งสรรเพื่อสร้างดุลแห่งอำนาจขึ้นในรัฐธรรมนูญทุกฉบับในโลกนี้ ล้วนอาศัยการผูกโยงอำนาจของสถาบันทางการเมืองต่างๆ เข้าหากัน จนกลายเป็นโครงสร้างของดุลแห่งอำนาจ ไม่มีหมวดใดหรือมาตราใดในรัฐธรรมนูญที่เป็นอิสระจากหมวดอื่นหรือมาตราอื่น ถูกต้องแล้วที่ ส.ส.ร.ควรได้รับมอบหมายให้คิดถึงการจัดสรรแบ่งปันอำนาจทั้งระบบ ไม่ใช่การแก้กฎหมาย ซึ่งอาจเริ่มต้นที่ไล่ตรวจไปทีละหมวดทีละมาตรา หากร่างรัฐธรรมนูญกระทำเหมือนการแก้กฎหมายก็ปล่อยให้เป็นงานของคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ ส.ส.ร.ต้องคิดอะไรได้มากกว่าช่างเทคนิคทางกฎหมาย กล่าวคือคิดถึงระบบทั้งระบบ


สถานะของ ม.291ที่ถูกแก้ไขใหม่

มีการยกปัญหาที่น่าอัศจรรย์มากๆ ว่า ม.291 เดิมในรัฐธรรมนูญ ไม่ได้กำหนดให้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ แต่ให้แก้ไขเพิ่มเติมได้เฉพาะเป็นหมวดหรือมาตราเท่านั้น ที่จริงนี่เป็นการตีความเท่านั้น เพราะแม้ใน ม.291 เดิมก็ไม่ได้ระบุชัดเจนว่า ร่างแก้ไขเพิ่มเติมจะต้องมีลักษณะอย่างไร ประเด็นหลักของมาตรานี้คือ การกำหนดกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมมากกว่าเนื้อหาของสิ่งที่จะแก้ไขเพิ่มเติม

อย่างไรก็ตาม แม้แต่ยอมรับการตีความว่า ม.291 เดิม ไม่อนุญาตให้ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ส.ส.ร.ก็อาจยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้อยู่ดี เพราะ ม.291 เดิมได้ถูกรัฐสภาแก้ไขไปแล้ว ฉะนั้นไม่ว่า ม.291 เดิมจะบัญญัติไว้อย่างไร บัดนี้ ก็ไม่มีผลเป็นกฎหมายอีกต่อไป มิฉะนั้นแล้วจะไปแก้ทำไม ดังนั้น ม.291 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงมีเนื้อหาอย่างที่ได้แก้ไขและผ่านสภา ไม่เกี่ยวแต่อย่างไรกับเนื้อหาของ ม.291 เดิม สภาหรือรัฐสภาลงมติแก้ไขกฎหมายใด ย่อมเป็นไปตามนั้น โดยไม่จำเป็นต้องผูกมัดว่าเนื้อหาของกฎหมายใหม่ต้องอิงกับกฎหมายเก่า

เพราะหากใช้หลักการอันน่าอัศจรรย์นี้ ส.ส.ร.จะร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่อิงกับบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2550 ย่อมทำไม่ได้เหมือนกัน เราจะลงทรัพยากรของสังคมไปมากมาย เพื่อตั้ง ส.ส.ร.มาแต้มหัวตัวอักษรและประวิสรรชนีย์ใหม่ให้แก่รัฐธรรมนูญ 2550 เท่านั้นเองหรือ



บทบาทของ ส.ส.ร.คืออะไร

นักกฎหมายบางท่านเสนอว่า การร่างรัฐธรรมนูญเป็นทักษะที่ต้องศึกษาเล่าเรียนมา ส.ส.ร.ที่มาจากการเลือกตั้งไม่อาจทำได้ และนี่อาจเป็นเหตุผลให้ร่างแก้ไข ม.291 ที่ผ่านรัฐสภาไปแล้วกำหนดให้รัฐสภาแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิในสายรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์เข้าไปสมทบอีก 22 คน แต่ในขณะเดียวกันก็มีผู้เสนอว่า ไม่ต้องมีผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากการแต่งตั้งของรัฐสภา หากให้ประชาชนเลือกทั้ง 99 คน (หรือมากกว่านั้น) โดยตรง

การร่างรัฐธรรมนูญเป็นเทคนิคเฉพาะใช่หรือไม่? ผมไม่ค่อยแน่ใจนักว่าใช่ มิฉะนั้นแล้วก็จะเกิดรัฐธรรมนูญฉบับแรกของโลกไม่ได้ เพราะตอนนั้นยังไม่มีช่างร่างรัฐธรรมนูญอยู่ในโลก แต่เอาเถิด บัดนี้ก็มีช่างรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นมากมายในนามของนักกฎหมายมหาชน อย่างเดียวกับที่เราเคยขอให้เมียตัดผมให้ ก็ต้องใช้ช่างตัดผมทำให้แทน

แต่ช่างตัดผมควรตัดตามใจเรา ไม่ใช่ตัดให้เราโดยไม่ต้องถาม และถ้า "เรา" ในที่นี้หมายถึงสังคมไทยโดยรวม ก็ต้องมีกระบวนการที่จะทำให้ความต้องการของ "เรา" ปรากฏออกมาอย่างชัดเจน พอที่ช่างจะร่างรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับความต้องการนั้นๆ ได้ ดังนั้น การมี ส.ส.ร.จากการเลือกตั้งจึงจำเป็น แม้แต่ แค่นั้นก็ยังไม่พอ รัฐบาลและสังคมโดยรวมควรจะใช้ทรัพยากรด้านต่างๆ อีกมาก เพื่อให้เสียงของคนที่อยู่นอก ส.ส.ร.ดังพอจะเป็นที่รู้ทั่วกันอีกด้วย

ผมคิดว่า ก็ไม่เลวเหมือนกันที่ ส.ส.ร.จะสร้างจินตนาการโดยเสรีถึงกฎกติกาใหม่ของการแบ่งสรรอำนาจกันอย่างยุติธรรมในสังคมไทย รวมทั้งรับฟังความเห็นของคนในสังคมอย่างกว้างขวาง จนกว่าจะได้ข้อสรุปว่าตัวต้องการอะไร โดยไม่ต้องไปใส่ใจกับปัญหาทางเทคนิคของกฎหมาย แล้วมีคณะกรรมการที่เป็นช่างรัฐธรรมนูญอีกคณะหนึ่ง ซึ่งจะร่างจินตนาการนั้นขึ้นเป็นรัฐธรรมนูญ เสร็จแล้วก็นำร่างนั้นขึ้นไปให้ ส.ส.ร.ลงมติอีกทีหนึ่ง จะรับทั้งหมด รับบางส่วน ขอให้แก้บางส่วนก็ได้ทั้งสิ้น

ช่างเหล่านี้จะเลือกกันมาโดยหลักคุณวุฒิ หรือโดยหลักความไว้เนื้อเชื่อใจก็ตาม แต่ต้องเป็นนักกฎหมายที่มีทรรศนะต่อกฎหมายว่า คือเครื่องมือที่เปิดเสรีภาพให้เราทำอะไรได้มากมาย

ไม่ใช่นักกฎหมายที่มีทรรศนะว่ากฎหมายคือ การปิดเสรีภาพไม่ให้เราทำอะไรได้สักอย่าง สองด้านนี้ดูเหมือนเป็นเรื่องเดียวกันก็จริง แต่ทัศนคติที่ให้ความสำคัญต่อสองด้านตรงข้ามนั้น มีผลให้พวกแรกยอมรับจินตนาการที่เปิดกว้างแก่ความเปลี่ยนแปลง

ในขณะที่พวกหลังจะคอยแต่ฉุดให้สังคมอยู่กับที่โดยไม่เปลี่ยนอะไรเลย และจะหาอะไรที่จำเป็นแก่สังคมไทยในปัจจุบันนี้ได้ยิ่งไปกว่าจินตนาการใหม่, ระเบียบใหม่, ความยุติธรรมใหม่, อำนาจใหม่, ความรู้ใหม่ ฯลฯ ได้เล่า



หากบทบาทของ ส.ส.ร.เป็นดังที่กล่าวนี้ หลักเกณฑ์ในการเลือก ส.ส.ร.ต้องเป็นหลักเกณฑ์ที่เปิดโอกาสให้เกิดความหลากหลายที่สุดเท่าที่จะทำได้ ประเด็น ว่า ส.ส.ร.จะต้องจบปริญญาตรีหรือไม่ เป็นประเด็น เหลวไหล (ไม่ว่าบทบาทของ ส.ส.ร.จะเป็นอย่างไร) ส่วนใหญ่ของคนไทยไม่ได้จบปริญญาตรี แต่ชีวิตความเป็นอยู่และผลประโยชน์ของเขาย่อมผูกพันอยู่กับกติกาการแบ่งปันอำนาจในรัฐธรรมนูญอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงไม่มีเหตุผลที่จะกีดกันคนส่วนใหญ่ออกไปจากการร่วมวางกฎกติกาเรื่องนี้

แต่จะทำให้ ส.ส.ร.มีความหลากหลายมากกว่าการเลือกตั้งจากแต่ละจังหวัดอย่างใดต่างหาก เป็นประเด็นที่ควรจะช่วยกันคิดวิธีการ ซึ่งไม่ขัดแย้งกับหลักการการมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมของพลเมืองไทย



* * * * * * * * * * * * * * * * * * *

อ่านตอนที่ 2 - นิธิ เอียวศรีวงศ์ : รัฐธรรมนูญ-จินตนาการใหม่ (2) ที่ http://botkwamdee.blogspot.com/2012/04/nnew-v2.html



.