อ่านตอนที่ 1 - นิธิ เอียวศรีวงศ์ : รัฐธรรมนูญ-จินตนาการใหม่ ที่ http://botkwamdee.blogspot.com/2012/03/nnew-vs.html
* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *
นิธิ เอียวศรีวงศ์ : รัฐธรรมนูญ-จินตนาการใหม่ (2)ในมติชน ออนไลน์ วันจันทร์ที่ 23 เมษายน พ.ศ. 2555 เวลา 23:03:00 น.
ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้ง (เพื่อร่าง รธน.2540) หรือแต่งตั้ง (เพื่อร่าง รธน.2550) ก็คงปฏิเสธไม่ได้ว่า คนชั้นบนจำนวนน้อย มีตัวแทนเกินสัดส่วนอย่างสูงในสภาร่างรัฐธรรมนูญทั้งสอง (highly over-represented)
นี่ไม่ได้เกิดในรัฐธรรมนูญไทยเท่านั้น รัฐธรรมนูญของทุกชาติ (กระมัง) ก็มักเป็นอย่างนี้ ส่วนใหญ่ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญสหรัฐคือเจ้าที่ดิน รัฐธรรมนูญของอังกฤษเกิดจากการต่อสู้และต่อรองระหว่างกลุ่มเจ้าที่ดินในชนบท กับกลุ่มทุนในเมือง คนอังกฤษที่เป็นชาวนาอิสระย่อย และกรรมกรไม่เกี่ยว รัฐธรรมนูญของอีกหลายชาติ เกิดจากความคิดของผู้นำคณะปฏิวัติเพียงไม่กี่คน บังคับใช้เมื่อได้ชัยชนะโดยไม่ได้ปรึกษาใครเลย หรือปรึกษาก็ปรึกษากับสภาที่ตนตั้งขึ้นมาเอง
ลักษณะที่รัฐธรรมนูญถูกครอบงำด้วยคนส่วนน้อยเช่นนี้ ว่ากันที่จริงก็มีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญของเอเธนส์แล้ว
การเลือกตั้ง ส.ส.ร.เพียงอย่างเดียว ไม่เป็นหลักประกันว่า ส.ส.ร.จะเป็นตัวแทนตามสัดส่วนของประชากรทุกกลุ่ม โดยเฉพาะในสังคมไทยซึ่งการจัดองค์กรวิชาชีพ, องค์กรทางสังคม, สหภาพแรงงาน, และองค์กรต่อรองทางการเมืองของประชาชนทั่วไปไม่เข้มแข็ง ดังนั้น จึงเป็นธรรมดาที่ ส.ส.ร.ซึ่งได้รับเลือกตั้ง มักเป็นบุคคลที่เข้าถึงสื่อได้มาก หรือมิฉะนั้นก็มีโอกาสเกาะเกี่ยวกับฐานคะแนนเสียงของนักการเมือง และส่วนใหญ่ของคนเหล่านี้มีการศึกษาสูง และมีฐานะเศรษฐกิจอยู่ในระดับคนชั้นกลางระดับกลางขึ้นไป
หากถือว่า รัฐธรรมนูญคือข้อตกลงในการจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจของกลุ่มต่างๆ ในสังคม เสียงดังสุดในการต่อรองเพื่อสร้างข้อตกลงดังกล่าว ย่อมเป็นเสียงของคนมีอำนาจมากเป็นธรรมดา แต่นั่นไม่ได้หมายความว่า คนไร้อำนาจหรือมีอำนาจน้อยไม่อาจเข้ามาร่วมต่อรองได้เลย พวกเขาอาจไม่สามารถต่อรองผ่านการเลือก ส.ส.ร. ซึ่งเป็นตัวแทนของเขา แต่เขาต่อรองโดยการเคลื่อนไหว ให้สภาร่างฯ รับฟังข้อเสนอของเขา และนำไปผนวกไว้ในรัฐธรรมนูญในรูปใดรูปหนึ่ง
ดังนั้น นอกจากการเลือกตั้ง ส.ส.ร.แล้ว กระบวนการก็มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน (น่าเสียดายที่ กมธ.แก้ไข ม.291 ให้ความสนใจเรื่องนี้น้อยเกินไป) สภาร่างฯ, สื่อ, รัฐ, นักวิชาการ, ฯลฯ ต้องร่วมกัน สร้างและสนับสนุนกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ ที่ทำให้เสียงของคนไร้อำนาจหรือมีอำนาจน้อย ถูกรับไปพิจารณาในสภาร่างฯ และในสังคมวงกว้างให้มากขึ้น
มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2540 (และ 2550) หลายเรื่องที่เกิดจากกระบวนการดังกล่าวนี้ เช่นสิทธิของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม สิทธิของผู้บริโภค ข้อบังคับเกี่ยวกับการทำประชาพิจารณ์เป็นต้น แม้ในทางปฏิบัติยังไม่ค่อยได้ผลนัก แต่ก็ถือได้ว่าเป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญไทยมีข้อบัญญัติที่เอื้อต่อประโยชน์ของคนไร้อำนาจหรือมีอำนาจน้อยบ้าง
เมื่อร่างแก้ไขมาตรา 291 เข้าสภา ส.ส.ควรช่วยกันคิดถึงส่วนนี้ของกระบวนการให้มาก ดังเช่นข้อเสนอของบางกลุ่มในเรื่องเงื่อนเวลาว่า ควรใช้เวลาให้นานกว่า 6 เดือน เพื่อให้กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ นอกจากเงื่อนเวลาแล้ว สภาผู้แทนฯ ยังควรเสริมส่วนที่จะทำให้การดำเนินงานตามกระบวนการนี้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่นกันงบประมาณแก่สภาร่างฯ เป็นการเฉพาะสำหรับเรื่องกระบวนการที่จะเปิดให้ความคิดเห็นข้างนอกได้ไหลเข้าสู่สภาร่างฯ อย่างไม่จำกัด รัฐเองก็ควรใช้ทรัพยากรในมือ โดยเฉพาะสื่อที่จะเปิดเวทีให้คนนอกได้วิพากษ์วิจารณ์ข้อเสนอของสภาร่างฯ เป็นต้น
ยังมีกระบวนการอีกอย่างหนึ่งที่มีส่วนทำให้เสียงของคนไร้อำนาจดังขึ้นมาบ้าง คือแทนที่จะกำหนดให้สภาร่างรัฐธรรมนูญ เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญสำเร็จรูปออกมา ก็กำหนดให้สภาร่างฯ เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ โดยมีหน้าที่หลัก คือช่วยกันร่างโครงสร้างอำนาจต่างๆ ในสังคมไทย ว่าพึงมีความสัมพันธ์ต่อกันอย่างไรบนหลักการว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย จะต้องมีข้อกำหนดต่างๆ อย่างไรเพื่อให้ทุกอำนาจไม่ขาดลอยออกไปจากประชาชน และถูกตรวจสอบถ่วงดุลอยู่ตลอดเวลา
ส.ส.ร.ไม่จำเป็นต้องเป็น "ผู้รู้" ทางกฎหมาย และ ส.ส.ร.อาจมีจินตนาการถึงความยุติธรรมในความสัมพันธ์เชิงอำนาจได้หลายรูปแบบอย่างไม่จำกัด เพราะไม่ต้องคิดว่าจะแปรออกมาในรูปกฎหมายอย่างไร
ข้อเสนอของ ส.ส.ร.เหล่านี้ จะถูกคณะกรรมการซึ่งประกอบด้วย "ผู้รู้" จำนวนหนึ่ง (จะมาจากการเลือกตั้ง, แต่งตั้ง, ฯลฯ ก็ตามที) ร่างขึ้นในรูปกฎหมายรัฐธรรมนูญ และนำกลับไปให้ ส.ส.ร.ลงมติรับรองหรือขอแก้ไข เมื่อผ่าน ส.ส.ร.แล้วจึงนำไปสู่การลงประชามติ
สภาร่างฯ ในลักษณะนี้เปิดจินตนาการใหม่ให้แก่ผู้เลือกตั้ง "คนดัง" อาจไม่ใช่คุณสมบัติที่จำเป็นที่สุดในการเลือก แต่คนที่อาจเป็นตัวแทนของจินตนาการใหม่ของเขากลับจำเป็นกว่า เป็นไปได้ว่าสภาร่างฯ จะประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากคนหลากหลายปูมหลังกว่ากัน แม้คงปฏิเสธไม่ได้ว่า ส่วนใหญ่ก็ยังคือคนที่เข้าถึงสื่อและเครือข่ายคะแนนเสียงของนักการเมืองอยู่นั่นเอง แต่จำนวนของคนประเภทหลังนี้อาจจะลดลงบ้าง
ในขณะเดียวกัน สภาร่างฯ ในลักษณะสภาที่ช่วยกันฝันเช่นนี้ ยังมีแนวโน้มที่จะเน้นกระบวนการรับฟังและสื่อสารกับความคิดเห็นที่หลากหลายนอกสภามากกว่าด้วย
ยิ่งกว่านี้ ผมยังคิดว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญในภายหน้าไม่ควรปล่อยไว้ในมือของสภาผู้แทนราษฎรอีกต่อไป แต่ทุก 5 หรือ 10 ปีหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ควรจัดให้มีสภาร่างฯ ในลักษณะเช่นนี้เป็นประจำ เพื่อให้สภาได้พิจารณาทบทวนรัฐธรรมนูญใหม่ จะแก้ไขบางส่วนหรือทั้งหมดก็เป็นเอกสิทธิ์ของสภาร่างฯ
ทั้งนี้ เพราะสังคมเปลี่ยนอย่างรวดเร็ว ความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ตราไว้ในรัฐธรรมนูญจึงต้องปรับเปลี่ยนตามไปด้วยเสมอ กลุ่มคนที่เมื่อ 10 ปีที่แล้วไร้อำนาจหรือมีอำนาจน้อย อาจกลายเป็นกลุ่มที่สั่งสมอำนาจได้มากขึ้น (เช่นหากสหภาพแรงงานไทยพัฒนาขึ้นเป็นผู้รักษาผลประโยชน์ของแรงงาน มากกว่าผลประโยชน์ของผู้นำแรงงานเท่านั้น กลุ่มแรงงานก็จะกลายเป็นกลุ่มอำนาจที่สำคัญยิ่งในสังคม) เขาย่อมประสงค์ปรับเปลี่ยนข้อตกลงเรื่องความสัมพันธ์เชิงอำนาจให้สอดคล้องกับผลประโยชน์ของเขามากขึ้น
ผมเชื่อว่า อำนาจในสังคมสมัยใหม่นั้นเป็นสัมพัทธะ เมื่อกลุ่มใดมีอำนาจเพิ่มขึ้น กลุ่มอื่นก็ต้องลดอำนาจของตนเองลง จึงต้องแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับอำนาจที่แปรเปลี่ยนไป กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญในสภาร่างฯ ทุก 10 ปีช่วยให้การต่อรองเชิงอำนาจ เป็นไปได้อย่างมีระเบียบ มากกว่าการรัฐประหารหรือการยึดถนน
ตรงกันข้ามกับความเชื่อโดยทั่วไปว่า รัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้าต้องเป็นรัฐธรรมนูญถาวร ไม่เปลี่ยนแปลงเป็นร้อยๆ ปีอย่างรัฐธรรมนูญสหรัฐ จากการศึกษาวิเคราะห์รัฐธรรมนูญ 729 ฉบับ ของประเทศต่างๆ 188 ประเทศ อาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญของประเทศส่วนใหญ่ถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงทั้งนั้น และหลายประเทศทีเดียวที่รื้อทิ้งและเขียนใหม่ทั้งฉบับ คำนวณการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญในประเทศเหล่านี้โดยเฉลี่ยคือ 19 ปีต่อครั้ง ทั้งไม่จำเป็นว่าต้องเกิดขึ้นจากการรัฐประหารเสมอไป รัฐธรรมนูญที่คงทนเป็นเวลานานๆ อย่างสหรัฐเสียอีกที่เป็นข้อยกเว้น
ดังที่ผมเคยกล่าวในตอนก่อนแล้วว่า รัฐธรรมนูญคือข้อตกลงด้านอำนาจระหว่าง "ขาใหญ่" ของสังคมนั้นๆ เมื่อขาใหญ่เปลี่ยน เพราะขาเล็กกลายเป็นขาใหญ่ และขาใหญ่เล็กลง หรือเพราะมีอำนาจจากภายนอกมาบีบบังคับก็ตาม รัฐธรรมนูญก็ต้องเปลี่ยน แต่วิธีเปลี่ยนที่ไม่ต้องรื้อทั้งฉบับก็คือ ตีความข้อตกลงกันใหม่ว่ามีความหมายอย่างไรกันแน่
วิธีตีความนั้นทำได้หลายอย่าง เช่นคำตัดสินของศาลสูงหรือศาลรัฐธรรมนูญ ก็นิยามความหมายของรัฐธรรมนูญให้แปรผันไปได้ตามความเปลี่ยนแปลงของสังคม สภาอาจออกกฎหมายซึ่งไม่ขัดรัฐธรรมนูญ แต่ทำให้ความหมายของรัฐธรรมนูญถูกนิยามให้แคบลง หรือกว้างขึ้น โดยไม่มีฝ่ายใดคัดค้าน หรือมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นบางมาตราโดยสภา
แต่ในประเทศไทยปัจจุบัน ความขัดแย้งทางการเมืองทำให้ไม่อาจใช้กระบวนการเช่นนั้นในการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญได้ จึงควรใช้สภาร่างฯ ที่มาจากการเลือกตั้งทุกๆ 5-10 ปี เพื่อการนั้นไปก่อน อย่างน้อยก็เพื่อประกันว่า การแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญใดๆ ต้องทำด้วยความเคารพต่ออธิปไตยของปวงชน และการแก้ไขใดๆ ก็ควรทำโดยผ่านประชามติ ซึ่งอาจฝากไว้กับการเลือกตั้งทั่วไปก็ได้
ถ้ารัฐธรรมนูญต้องเปลี่ยนไปเรื่อยๆ ตามความเปลี่ยนแปลงของสังคม สักวันหนึ่งข้างหน้า กระบวนการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญก็อาจเปลี่ยนไปได้อีก และการตั้งสภาร่างฯ ทุก 5-10 ปีก็อาจไม่ใช่วิธีที่ดีที่สุดก็ได้
ผมคิดว่า ท่าทีซึ่งไม่ "เครียด" เกินไปกับการร่างรัฐธรรมนูญนี้สำคัญ เพราะจะกระตุ้นให้สังคมทั้งหมดกล้าสร้างจินตนาการใหม่ๆ ในการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจ กล้าทดลองสิ่งใหม่ เพราะหากไม่ได้ผลก็ยกเลิกในภายหลังได้ และกล้ายึดมั่นกับหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตย โดยไม่ต้องอ้างเอกลักษณ์เฉพาะตัวของความเป็นไทย เพื่อไม่ยอมปรับความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคม ซึ่งได้เปลี่ยนไปในความเป็นจริงแล้ว
.
