2555-ปฏิรูปภาคความมั่นคง กุญแจสู่สันติภาพและประชาธิปไตยโดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1645 หน้า 36
"ช่วงเวลาที่อันตรายที่สุดสำหรับรัฐบาลที่เลวร้าย
ก็คือ การเริ่มต้นปฏิรูป "
Alexis de Tocqueville
นักปรัชญาชาวฝรั่งเศส
หลังจากการสิ้นสุดของสงครามเย็นที่เริ่มต้นขึ้นจากการรวมชาติของเยอรมนีในเดือนพฤศจิกายน 2532 (ค.ศ.1989) นั้น ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางความคิดในหลายๆ เรื่อง
และหนึ่งในเรื่องเหล่านี้ก็คือ "การปฏิรูปความมั่นคง" ที่แต่เดิมนั้นอาจจะมีความหมายโดยตรงถึงการปฏิรูปกองทัพ (military reform) หรือการปฏิรูปด้านการป้องกันประเทศ (defense reform)
แม้เรื่องเช่นนี้จะมีคำเรียกหลายชื่อ รวมถึงการปรับเปลี่ยนด้านการป้องกันประเทศ (defense transformation) ก็ตาม แต่สาระหลักแล้วเป็นเรื่องของการปฏิรูปกองทัพ หรือการปฏิรูปด้านกิจการทหารเป็นประเด็นหลัก
ดังได้กล่าวแล้วว่า นัยสำคัญของการปฏิรูปกองทัพก็เพื่อมุ่งให้ประเทศมีกองทัพที่เข้มแข็งในด้านการทหารและการป้องกันประเทศ การปฏิรูปนี้มีนัยทางการเมืองน้อยกว่านัยทางทหาร เพราะการกระทำดังกล่าวนี้ได้มุ่งให้เกิดเงื่อนไขทางการเมืองใหม่ในความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับรัฐบาล
โจทย์เช่นนี้ดูจะเปลี่ยนแปลงไป เพราะหลังจากการสิ้นสุดของสงครามเย็นนั้น กองทัพข้าศึกในฐานะของภัยคุกคามขนาดใหญ่เปลี่ยนแปลงไปโดยสิ้นเชิง โอกาสของการรบในสงครามตามแบบอย่างเต็มรูปนั้น ดูจะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ยากในพื้นที่ของประเทศกำลังพัฒนา
ดังนั้น เมื่อโจทย์ไม่ใช่เป็นแต่เรื่องของการปฏิรูปกองทัพเพื่อความเข้มแข็งในทางทหารเท่านั้น หากแต่ยังกินความถึงเรื่องของการปฏิรูปความมั่นคงเพื่อก่อให้เกิดเงื่อนไขที่จะนำไปสู่สันติภาพและประชาธิปไตย
ในขณะเดียวกันก็หวังว่าการปฏิรูปดังกล่าวจะทำให้เกิดธรรมาภิบาลในมิติด้านความมั่นคงทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
ผลของความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์จากการยุติของสงครามเย็น ยังทำให้เกิดความคิดในการขยายกรอบของนิยาม ดังได้กล่าวแล้วว่า ในอดีตนั้น หน่วยงานความมั่นคงที่ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นของการปฏิรูปนั้น มักจะเป็นองค์กรทหาร
แต่ข้อเสนอใหม่ภายใต้แนวคิดเรื่อง "การปฏิรูปภาคความมั่นคง" (Security Sector Reform หรือที่ปัจจุบันรู้จักกันในชื่อจากตัวย่อว่า "SSR")
โดยทั่วไปแล้ว ภาคความมั่นคง (security sector) ในความหมายอย่างแคบหมายถึงทหาร ตำรวจ หน่วยข่าวกรอง และหน่วยงานลับในด้านความมั่นคง (ต่างจากแนวคิดเดิมที่เน้นเฉพาะเรื่องทหารเท่านั้น)
แต่หากจะกล่าวให้ครอบคลุมแล้ว ภาคความมั่นคงอาจจะรวมถึงส่วนงานต่างๆ ทั้งที่เกี่ยวข้องโดยตรงและโดยอ้อม 8 ส่วนงาน ได้แก่ กองทัพ ตำรวจ หน่วยงานข่าวกรอง กระบวนการยุติธรรม งานราชทัณฑ์ ส่วนงานที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณด้านความมั่นคง ปัญหาของสตรีที่เกี่ยวข้องกับงานด้านความมั่นคง และในบางประเทศรวมถึงหน่วยงานที่กำกับดูแลงานด้านลดอาวุธ จำกัดอาวุธของประเทศ และการปรับลดกำลังพล ตลอดรวมถึงการบูรณาการกองกำลังติดอาวุธ
อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในบริบทขององค์ประกอบแล้ว ภาคความมั่นคงพิจารณาได้ดังนี้
1) กลุ่มที่มีอำนาจและเครื่องมือในการใช้กำลัง ซึ่งได้แก่ ทหาร (ในรูปแบบต่างๆ) ตำรวจ กองกำลังกึ่งทหาร หน่วยงานลับ
2) สถาบันและองค์กรที่ทำหน้าที่ในการติดตามและบริหารจัดการภาคความมั่นคง ได้แก่ กระทรวงต่างๆ รัฐสภา
3) โครงสร้างที่มีหน้าที่รับผิดชอบสำหรับการดำรงไว้ซึ่งนิติธรรมของรัฐ ได้แก่ กระทรวงยุติธรรม ศาล ราชทัณฑ์ คณะกรรมการด้านสิทธิมนุษยชน ตลอดรวมถึงกลไกความยุติธรรมในรูปแบบต่างๆ
4) ในบางกรณี ภาคความมั่นคงของบางประเทศอาจจะรวมถึงตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ ซึ่งเป็นกองกำลังติดอาวุธต่อต้านรัฐบาล หรือบริษัททหารรับจ้าง อันเป็นตัวแสดงที่กำลังมีบทบาทมากขึ้นในโลกปัจจุบัน เป็นต้น
จากนิยามข้างต้นจะเห็นได้ชัดเจนว่า แนวคิดใหม่ก้าวไปสู่การคิดถึงการปฏิรูปที่จะเกิดขึ้นกับภาคความมั่นคงในขอบเขตที่กว้างขวางคือ ครอบคลุมทั้งในเรื่องของกลุ่ม องค์กร และโครงสร้างของส่วนงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการใช้กำลังของรัฐ
แนวคิดในการปฏิรูปนี้ส่วนหนึ่งเกิดจากปัญหาที่เกิดกับการเมืองในอดีต อันเป็นผลจากการที่ทหาร ตำรวจ หน่วยข่าวกรอง และหน่วยงานลับ มักจะมีอำนาจอย่างมาก โดยเฉพาะในบางครั้งอำนาจของหน่วยงานเหล่านี้อาจจะอยู่ "เหนือกฎหมาย"
สภาพเช่นนี้ทำให้หน่วยงานต่างๆ ที่ทำงานด้านความมั่นคงแทนที่จะรับใช้ประชาชน กลับกลายเป็นองค์กรที่ถูกใช้เพื่อล้อมปราบประชาชน และบางครั้งก็กลายเป็นจุดของการสร้างแนวคิดทหารนิยม (Militarism) ในสังคมนั้นๆ
นอกจากนี้ สำหรับสถานการณ์ทางการเมืองในบางประเทศยังพบอีกด้วยว่า กองทัพที่มีบทบาทอย่างมากในการเมืองนั้นได้กลายเป็นปัจจัยของความไร้เสถียรภาพ หรือบางทีองค์กรเหล่านี้ก็มักจะได้รับงบประมาณเป็นจำนวนมาก จนเกิดความไม่สมดุลในสัดส่วนงบประมาณของประเทศ
เช่น จะพบว่าในบางประเทศ รัฐบาลอาจจะลงทุนด้านความมั่นคงและการทหารเป็นจำนวนมากเมื่อเปรียบเทียบกับการลงทุนด้านการพัฒนาสังคม หรือด้านสาธารณสุข เป็นต้น
ฉะนั้น การปฏิรูปความมั่นคงจึงเป็นความหวังที่จะเปลี่ยนทิศทางของนโยบายดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศในภาวะหลังความขัดแย้งใหญ่ หรือหลังสงครามแล้ว การปฏิรูปภาคความมั่นคงจะเป็นกุญแจสำคัญของการสร้างเสถียรภาพทางการเมือง
และที่สำคัญก็คือจะเป็นหนทางของการสร้าง "การเมืองใหม่" ของประเทศ
ดังนั้น ความสำเร็จของการปฏิรูปความมั่นคงจะเป็นการสร้างหลักประกันทั้งทางการเมืองและความมั่นคงในประเด็นดังต่อไปนี้
1) กองกำลังติดอาวุธภายในรัฐ จะไม่เป็นปัจจัยบ่อนทำลายเสถียรภาพ หรือกลายเป็นปัจจัยที่คุกคามต่อสันติภาพ
2) การปฏิรูปจะเป็นปัจจัยในการลด และ/หรือยุติการติดสินบนและการคอร์รัปชั่นในวงการความมั่นคง
3) การปฏิรูปจะมีส่วนอย่างสำคัญต่อการปรับเปลี่ยนโครงสร้างที่ทำให้องค์กรความมั่นคงมีความชอบธรรม ความน่าเชื่อถือ และได้รับความไว้วางใจจากสาธารณชน
4) หากการปฏิรูปกระทำได้อย่างไม่พอเพียงและไม่ทันการแล้ว ก็จะส่งผลให้การจัดสรรและการใช้งบประมาณด้านความมั่นคงผิดทิศผิดทาง และผลอย่างสำคัญก็คือจะทำให้เกิดข้อจำกัดในกระบวนการทางการเมืองหลังความขัดแย้ง
จนอาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการสร้างสันติภาพและประชาธิปไตยของสังคมในอนาคต
นอกจากนี้ หากพิจารณาการปฏิรูปนี้ในระยะยาวแล้ว จะพบว่ามีผลใน 4 มิติที่สำคัญ ได้แก่
1) มิติทางการเมือง
การปฏิรูปภาคความมั่นคงจะมีส่วนอย่างสำคัญที่จะนำไปสู่แนวคิดเรื่อง "การควบคุมโดยพลเรือน" (civilian control) ต่อองค์กรทหารและหน่วยงานความมั่นคงต่างๆ
2) มิติเชิงสถาบัน
การปฏิรูปภาคความมั่นคงจะผูกโยงกับการปรับเปลี่ยนทั้งทางกายภาพและทางเทคนิคขององค์กรความมั่นคง ตัวอย่างเช่น การปฏิรูปโครงสร้างของหน่วยงานความมั่นคง การปรับลดจำนวนกำลังพลทหาร การจัดหายุทโธปกรณ์ของกองทัพ เป็นต้น
3) มิติทางเศรษฐกิจ
การปฏิรูปเช่นนี้จะเกี่ยวข้องกับทั้งเรื่องของการจัดหาและการบริหารจัดการด้านงบประมาณด้านความมั่นคง ซึ่งเป็นทั้งเรื่องของงบประมาณทหาร หรืองบประมาณด้านการข่าว เป็นต้น
4) มิติทางสังคม
การปฏิรูปดังกล่าวเกี่ยวข้องกับบทบาทขององค์กรทางสังคมในการตรวจสอบและติดตามโครงการและนโยบายด้านความมั่นคงและด้านการทหารของประเทศ
อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่ากระบวนการเช่นนี้เป็นความหวังขององค์การระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นโครงการพัฒนาของสหประชาชาติ (UNDP) ธนาคารโลก สำนักงานเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา (USAID) และองค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของรัฐบาลอังกฤษ (DFID)
โดยองค์กรเหล่านี้เชื่อว่าการปฏิรูปภาคความมั่นคงจะเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากสภาวะสงครามไปสู่สันติภาพ หรือเปลี่ยนผ่านจากการเมืองแบบเผด็จการไปสู่ประชาธิปไตย
อันทำให้การปฏิรูปนี้จะมีส่วนอย่างสำคัญต่อการสร้างระบอบการเมืองหลังความขัดแย้งที่มีสันติภาพและเป็นประชาธิปไตย
และที่สำคัญก็คือ จะเป็นเงื่อนไขที่ก่อให้เกิดการควบคุมโดยพลเรือน และหวังอย่างมากว่าจะเป็นโอกาสที่ก่อให้เกิดธรรมาภิบาลด้านความมั่นคง เช่น ลดการคอร์รัปชั่นในวงงานความมั่นคง หรือทำให้เกิดความโปร่งใสในกิจกรรมด้านความมั่นคงของประเทศ เป็นต้น
ดังนั้น ในกรณีเช่นนี้ องค์กรระหว่างประเทศทั้งหลายจึงหวังที่จะเข้ามาเป็นทั้งผู้ช่วยและผู้ผลักดันให้เกิดการปฏิรูปดังกล่าว
โดยทั่วไปแล้วองค์กรเหล่านี้จะช่วยเหลือในประเด็นดังต่อไปนี้
1) ช่วยเหลือในการให้ความรู้ทางเทคนิคแก่รัฐบาลที่ต้องการปฏิรูป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการตรวจสอบด้านงบประมาณและการเงิน
2) จัดทำโครงการฝึกอบรมแก่ผู้นำทั้งพลเรือนและทหารในประเด็นที่สำคัญ ได้แก่ เรื่องของความโปร่งใส การตรวจสอบได้ ตลอดรวมถึงเรื่องของปัญหาสิทธิมนุษยชน
3) ช่วยในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่สถาบันของฝ่ายพลเรือน เช่น บทบาทของการอำนวยความยุติธรรมของกระทรวงยุติธรรม เป็นต้น
4) สนับสนุนและสร้างขีดความสามารถของภาคสังคมในการมีบทบาทด้านความมั่นคง
5) จัดให้มีการฝึกเพื่อให้เกิด "ความเป็นอาชีพนิยม" (professionalism) แก่บุคลากรในกองทัพและในองค์กรตำรวจ
6) ช่วยเหลือในกระบวนการลดอาวุธ และการปลดกำลังพลหลังจากความขัดแย้งได้สิ้นสุดลง
7) ผลักดันให้เกิดความช่วยเหลือในระดับทวิภาคีระหว่างประเทศผู้ให้กับผู้รับความช่วยเหลือ เพื่อนำไปสู่การปฏิรูปภาคความมั่นคงอย่างแท้จริง
อย่างไรก็ตาม เรื่องราวทั้งหมดนี้อาจจะดูเป็นเรื่องใหม่สำหรับสังคมไทย แต่ก็เป็นส่วนหนึ่งของกระแสในเวทีโลกที่อาจจะกล่าวได้ว่า การปฏิรูปภาคความมั่นคงเป็นหนึ่งประเด็นของกระแสโลกาภิวัตน์ปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้มีความพยายามในการผลักดันจากเวทีภายนอกให้เรื่องของการปฏิรูปเช่นนี้เข้าสู่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เพื่อให้มีฐานะเป็น "วาระสำหรับปี 2555"
ซึ่งก็น่าสนใจว่าแนวคิดนี้จะสามารถนำมาปรับใช้กับสังคมไทยได้อย่างไรหรือไม่
เพราะในทางหลักการแล้วเป็นที่เชื่อกันว่า การปฏิรูปภาคความมั่นคงคือคำตอบของสังคมหลังความขัดแย้ง
และเป็นกุญแจสำคัญของการเดินทางสู่สันติภาพและประชาธิปไตยในอนาคต!
.
