2555-มังกรขยับตัว อินทรีขยับปีก
โดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 20 มกราคม พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1640 หน้า 38
"ยุทธศาสตร์ดำเนินการภายใต้ความเชื่อว่า มีความเป็นไปได้ที่จะจัดการ
และกำหนดสภาวะแวดล้อมที่เป็นประโยชน์แก่เรา
มากกว่าจะยอมตกเป็นเหยื่อของสภาวะแวดล้อมที่เราควบคุมไม่ได้"
Lawrence Freedman
"The Future of Strategic Studies"
สัญญาณที่บ่งบอกถึงความเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์ทางยุทธศาสตร์ของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่สำคัญประการหนึ่งเกิดขึ้นจากการเดินทางเยือนออสเตรเลียของประธานาธิบดี บารัค โอบามา ในช่วงปลายปี 2554
และปรากฏการณ์ที่สำคัญสืบเนื่องต่อมาก็คือ การเดินทางเยือนพม่าของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา นางฮิลลารี คลินตัน ในช่วงปลายปีเช่นกัน
การเดินทางเข้าพม่าของรัฐมนตรีคลินตันในครั้งนี้ถูกจับตามองจากประชาคมระหว่างประเทศอย่างมาก โดยเฉพาะการนำเสนอท่าทีใหม่ของรัฐบาลวอชิงตัน ที่แต่เดิมนั้นยึดถือเอาแนวทางของการปิดล้อมทางเศรษฐกิจเป็นวิธีการหลักในการบีบบังคับพม่า
แต่การเยือนในครั้งนี้ สหรัฐกลับเสนอท่าทีที่ผ่อนปรนกับรัฐบาลทหารของพม่า
พร้อมกันนั้น รัฐบาลทหารพม่าเองก็แสดงท่าทีผ่อนปรนต่อ นางออง ซาน ซูจี อย่างเห็นได้ชัด
จนถึงปรากฏรูปถ่ายที่มีนัยอย่างสำคัญกับการเมืองในภูมิภาคก็คือ การสวมกอดระหว่างนางคลินตัน และ นางออง ซาน ซูจี
สัญญาณจากรัฐบาลวอชิงตันเช่นนี้ทำให้หลายๆ ประเทศรับรู้ถึงการปรับตัวด้วยการนำเสนอ "ท่าทีใหม่" เพื่อเป็นการกรุยทางสู่การ "เปิดประตู" สู่พม่าของสหรัฐในอนาคต
ซึ่งหากแนวนโยบายเช่นนี้ประสบความสำเร็จ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำทหารพม่าเองก็พร้อมจะเล่นในเกมใหม่ด้วยการปฏิรูปประเทศเพื่อเดินหน้าสู่ประชาธิปไตยด้วยแล้ว
ผลที่เกิดขึ้นจะเป็นการ "วิน-วิน" ของทั้งสองฝ่าย
สําหรับรัฐบาลอเมริกัน การผลักดันให้รัฐบาลทหารพม่าสามารถปฏิรูปการเมืองของตนไปสู่ระบอบการเมืองเสรีได้นั้น จะเป็นหนึ่งใน "จุดขาย" ของประธานาธิบดีโอบามาสำหรับการเลือกตั้งประธานาธิบดีครั้งใหม่ที่จะมีขึ้นในวันที่ 6 พฤศจิกายน 2555
และที่สำคัญก็คือบ่งบอกถึงความสำเร็จอย่างสำคัญ เพราะรัฐบาลหลายชุดที่วอชิงตันพยายามอย่างมากต่อการกดดันให้ผู้นำทหารของพม่าหันระบอบการเมืองไปสู่ความเป็นเสรีนิยมนั้น ล้วนล้มเหลวมาโดยตลอด
แม้จะกดดันอย่างหนักด้วยการปิดล้อมทางเศรษฐกิจในทุกวิถีทาง แต่ผลที่เกิดขึ้นกลับไม่ได้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างที่วอชิงตันต้องการแต่อย่างใด
และหากการปฏิรูปการเมืองในพม่าเกิดขึ้นได้จริง อันเป็นผลจากการดำเนินนโยบายด้วยท่าทีใหม่ของสหรัฐแล้ว ก็จะต้องถือว่าเป็น "ชัยชนะของอเมริกา" มากกว่าจะเป็นผลจากการดำเนินการของอาเซียน หรือแม้กระทั่งการกดดันทางเศรษฐกิจของสหภาพยุโรป (อียู) ก็ตาม
สำหรับพม่าแล้ว การเดินทางเยือนของนางคลินตันเป็นการนำเสนอ "ทิศทางใหม่" ของการเมืองพม่า ไม่เพียงแต่จะเป็นการบ่งบอกถึงแนวโน้มใหม่ที่พม่าอาจจะ "เปิดประเทศ" มากขึ้นเท่านั้น
หากแต่ยังเป็นสัญญาณที่บอกว่า พม่าเองก็พร้อมจะกลับสู่การเป็นสมาชิกในประชาคมระหว่างประเทศ เช่น เมื่อวันใดวันหนึ่งมาถึง พม่าก็อาจจะต้องเป็นประธานอาเซียน เป็นต้น
แต่ประเด็นสำคัญสำหรับพม่าในอนาคตก็คือ การเปิดรับสหรัฐพร้อมๆ กับสหรัฐก็เปิดรับพม่าในทิศทางเดียวกันนี้ ส่งสัญญาณในอีกด้านหนึ่งก็คือ แนวโน้มที่สหรัฐจะเข้ามาเป็นผู้ลงทุนในพม่า ซึ่งผู้นำทหารพม่าเองก็อาจจะยอมให้มีการเปิดประเทศในทางเศรษฐกิจมากขึ้น
และหากมองในอีกทางหนึ่งก็อาจจะใช้สหรัฐเป็นปัจจัยถ่วงดุลกับบทบาทของจีนและอินเดียที่ขยายตัวมากขึ้น
ดังจะเห็นได้ว่าการลงทุนและความช่วยเหลือจากประเทศทั้งสองมีอยู่อย่างมาก และในช่วงที่ผ่านๆ มาถือได้ว่าเป็นปัจจัยสำคัญในการต้านทานการปิดล้อมทางเศรษฐกิจของสหรัฐและยุโรป
สําหรับการขยายบทบาทของจีนในพม่านั้นเป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไป
ดังตัวอย่างสำคัญ ได้แก่ การเดินทางเยือนพม่าของนายกรัฐมนตรี เหวิน เจีย เป่า ในวันที่ 2-3 มิถุนายน 2553 นั้น เพื่อตอกย้ำถึงความสัมพันธ์แบบทวิภาคีของประเทศทั้งสอง เพราะรัฐบาลของสองประเทศได้ลงนามในบันทึกช่วยจำถึง 15 เรื่อง โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวข้องกับเรื่องของก๊าซธรรมชาติ พลังน้ำในการผลิตกระแสไฟฟ้า และรวมถึงความช่วยเหลือแบบให้เปล่าจากจีน
นอกจากนั้น บริษัทปิโตรเลียมแห่งชาติของจีน (CNPC) ยังได้เริ่มทำการก่อสร้างท่อส่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติจากพม่าไปจีนด้วย
แม้การลงทุนของจีนในพม่าอาจจะน้อยกว่าไทยและสิงคโปร์ แต่ผลจากการขยายการลงทุนของจีนที่มีแนวโน้มว่าจะขยายตัวเพิ่มมากขึ้นนั้น สามารถทำนายได้ว่า ในที่สุดแล้วจีนจะเป็นผู้ลงทุนรายใหญ่สุดในพม่าอย่างแน่นอน
นอกจากเรื่องของความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจแล้ว ความสัมพันธ์ทางทหารระหว่างจีนกับพม่าก็เป็นประเด็นสำคัญที่ถูกจับตามองอย่างมาก เพราะเป็นที่รับรู้กันว่า จีนเป็นผู้สนับสนุนด้านยุทโธปกรณ์รายใหญ่แก่พม่า
ผู้นำทางทหารของจีนได้ส่งสัญญาณในเวทีสาธารณะหลายต่อหลายครั้งถึงความประสงค์ในการมีความร่วมมือเพื่อพัฒนากองทัพพม่า
ความสัมพันธ์ทางทหารที่ใกล้ชิดเช่นนี้ยังเห็นได้จากความร่วมมือที่ใกล้ชิดระหว่างบริษัทผู้ผลิตอาวุธของจีน ได้แก่ NORINGO กับรัฐวิสาหกิจผู้ผลิตอาวุธของพม่า
และที่สำคัญก็คือการเดินทางเยือนพม่าของเรือรบจีน 2 ลำ จากกองเรือเฉพาะกิจที่ 5 ซึ่งถือเป็นการเยือนพม่าครั้งแรกของกองเรือรบของจีนในเดือนสิงหาคม 2553
นอกจากนี้ พม่ายังขยายความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับอินเดีย หลังจากปี 2552 การลงทุนของอินเดียในพม่าขยายตัวมากขึ้น จนทำให้อินเดียเป็นผู้ลงทุนรายใหญ่เป็นอันดับ 4 ต่อจากจีน สิงคโปร์ ไทย และขณะเดียวกันความสัมพันธ์ของประเทศทั้งสองก็มีแนวโน้มที่จะพัฒนาไปสู่ทิศทางที่ใกล้ชิดระหว่างกันมากขึ้นในอนาคต
ทิศทางเช่นนี้แสดงให้เห็นว่าในปี 2555 พม่าจะเป็น "สนามแข่งขัน" ระหว่างมหาอำนาจต่างๆ โดยเฉพาะหากรัฐบาลพม่าตัดสินใจเปิดประเทศเพื่อให้สหรัฐขยายอิทธิพลแข่งขันกับจีนและอินเดียแล้ว การแข่งขันเชิงอำนาจก็น่าจะทวีความเข้มข้นมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม ทิศทางดังกล่าวได้มีปัญหาแทรกซ้อนขึ้นจากกรณีการสังหารลูกเรือจีน 13 คน และพบศพบริเวณท่าเรือของไทยในลำน้ำโขง
ผลของการสังหารดังกล่าวทำให้จีนขยายบทบาทมากขึ้นในลำน้ำโขง โดยเฉพาะการผลักดันให้เกิดความร่วมมือในการรักษาความมั่นคงในแม่น้ำโขง
โดยรัฐบาล 4 ประเทศ ได้แก่ จีน พม่า ไทย และลาว ได้ตกลงทำความร่วมมือในระดับการคุ้มกันเรือสินค้าในลำน้ำดังกล่าว การทำความตกลงเช่นนี้เปิดโอกาสให้จีนจัดขบวนเรือคุ้มกันเรือสินค้าของตนจนถึงเส้นเขตแดนทางน้ำของไทย
ปรากฏการณ์เช่นนี้บ่งบอกอย่างชัดเจนว่า จีนขยายบทบาทลงใต้มากขึ้น และส่งผลให้ประเด็น "ความมั่นคงของแม่น้ำโขง" เป็นเรื่องที่จะต้องพิจารณากันในอนาคต
เพราะแต่เดิมนั้น การถกแถลงปัญหาลุ่มแม่น้ำโขงมักจะเน้นอยู่กับประเด็นด้านเศรษฐกิจ การบริหารจัดการน้ำ และปัญหาสิ่งแวดล้อมเป็นสำคัญแต่ในปี 2555 มิติความมั่นคงของแม่น้ำโขงจะเป็นประเด็นที่รัฐบาลของประเทศในลุ่มน้ำนี้ต้องถกกันมากขึ้น และอาจจะเป็นอีกหนึ่งบริบทของการแข่งขันในอนาคตด้วย
นอกจากนี้ การขยายอิทธิพลของจีนลงใต้ยังเห็นได้ชัดจากความสัมพันธ์ระหว่างจีนและลาว ซึ่งเป็นที่รับรู้กันมากขึ้นว่า จีนขยายบทบาททางเศรษฐกิจของตนในลาวอย่างมาก
การเชื่อมต่อรถไฟความเร็วสูงจากภาคใต้ของจีนเข้าไปในลาว และเชื่อมต่อกับไทยที่จังหวัดหนองคายนั้น เป็นหนึ่งตัวอย่างที่ชัดเจนในกรณีนี้
จนมีการจับตามองอย่างมากว่า ลาวกำลังเป็นเขตอิทธิพลที่สำคัญของจีนในอนาคต
ซึ่งก็อาจจะเป็นเพราะความต้องการแหล่งทุนในการพัฒนาประเทศ และจีนได้ตอบสนองความต้องการดังกล่าวโดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคหลังสงครามเย็นได้เป็นอย่างดี เพราะในยุคเช่นนี้ เวียดนามซึ่งมีฐานะเป็น "พันธมิตรร่วมรบ" ที่ใกล้ชิดกับลาว กลับไม่มีฐานะที่จะแบกรับความช่วยเหลือที่จะให้แก่ลาวได้เท่ากับการสนับสนุนของจีน
ในอีกด้านหนึ่งความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับเวียดนามในปัญหาหมู่เกาะสแปรตลีย์ก็เสื่อมทรามลง และทวีความตึงเครียดมากขึ้น จนนำไปสู่การประท้วงใหญ่ในเวียดนาม
แต่ประเด็นสำคัญในกรณีนี้ก็คือ การแสดงท่าทีของผู้แทนรัฐบาลจีนในระหว่างการเยือนของผู้แทนระดับสูงของรัฐบาลโอบามา โดยผู้แทนจีนแสดงออกว่า พื้นที่ทะเลจีนใต้ถือว่าเป็นเขต "ผลประโยชน์หลัก" (core interest) ของจีน ซึ่งอาจเทียบได้เท่ากับปัญหาไต้หวันและปัญหาทิเบต
ซึ่งก็คือการบอกว่าจีนจะไม่ยอมให้ผลประโยชน์ของตนในพื้นที่นี้ถูกคุกคามเป็นอันขาด!
การแสดงท่าทีเช่นนี้ทำให้รัฐบาลวอชิงตันต้องปรับบทบาทของตน โดยสหรัฐได้ขยายบทบาทของตนในทะเลจีนใต้มากขึ้นเพื่อเป็นการคานกับการขยายตัวของกองทัพเรือจีนในบริเวณนี้
ในขณะเดียวกันรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมของสหรัฐ โรเบิร์ต เกตส์ ได้กล่าวถึงทะเลจีนใต้ว่าเป็น "พื้นที่ที่ต้องให้ความสนใจเพิ่มขึ้น" (an area of growing concern) ซึ่งก็คือการบ่งบอกว่า สหรัฐจะเข้ามาเกี่ยวข้องกับปัญหาในทะเลจีนใต้มากขึ้นในอนาคต
ดังนั้น สำหรับเวียดนามแล้ว ถ้าจะต้องคานกับอิทธิพลของจีนในทะเลจีนใต้ สหรัฐอเมริกาน่าจะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด
จนอาจกล่าวได้ว่า รัฐบาลเวียดนามลืม "ความทรงจำอันขมขื่น" จากสงครามเวียดนามแล้ว และหันไปจับมือทางทหารกับสหรัฐ
สภาพเช่นนี้ทำให้การขยายบทบาททางทะเลของกองทัพเรือสหรัฐ ในทะเลจีนใต้เป็นผลโดยตรงของความร่วมมือในการแลกเปลี่ยนทางทหารระหว่างสหรัฐกับเวียดนาม
ฉะนั้น หากในอนาคตความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสองจะพัฒนาไปสู่ความร่วมมือและความใกล้ชิดมากขึ้น ก็ไม่น่าจะเป็นเรื่องที่แปลกใจแต่ประการใด
เพราะในเดือนธันวาคม 2553 เรือพิฆาตของกองทัพเรือที่ 7 ก็ได้แวะเทียบท่าที่ดานัง (ดานังเคยเป็นฐานทัพเรือและอากาศขนาดใหญ่ของสหรัฐ ในยุคสงครามเวียดนาม)
และความใกล้ชิดเช่นนี้ก็อาจจะนำมาซึ่งการขยายตัวทางเศรษฐกิจของสหรัฐในเวียดนามด้วย ซึ่งว่าที่จริงสหรัฐได้เข้ามาลงทุนในเวียดนามมาระยะหนึ่งแล้ว ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่ความสัมพันธ์เช่นนี้จะถูกยกระดับมากขึ้น
อย่างน้อยก็เป็นการยืนยันถึงการมีผลประโยชน์ร่วมระหว่างรัฐบาลวอชิงตันและรัฐบาลฮานอยในการต่อต้านการขยายอิทธิพลของจีน โดยเฉพาะในบริเวณทะเลจีนใต้ และในอนาคตก็อาจรวมถึงการคานอิทธิพลของจีนในภูมิภาคด้วย
เรื่องราวเหล่านี้ยังถูกตอกย้ำจากคำแถลงร่วมของนายกรัฐมนตรีออสเตรเลียและประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในอันที่จะขยายความร่วมมือด้านความมั่นคงให้มากขึ้น
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขยายกำลังพลของนาวิกโยธินอเมริกันที่ประจำการในออสเตรเลียจาก 250 เป็น 2,500 นาย โดยมีภารกิจในการเตรียมรับกับภัยฉุกเฉินในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก ซึ่งรวมถึงการช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมและการบรรเทาภัยพิบัติ
ความเคลื่อนไหวทั้งหลายนี้กำลังบ่งบอกอย่างชัดเจนว่า ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะในส่วนพื้นที่ภาคพื้นทวีปกำลังถูกทำให้เป็น "สนามแข่งขัน" ของรัฐมหาอำนาจอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
จนอาจกล่าวได้ว่าภูมิทัศน์ทางยุทธศาสตร์ใหม่เริ่มขึ้นแล้วในปี 2555
แล้วรัฐบาลกรุงเทพฯ จะเตรียมตัวอย่างไรกับสถานการณ์ "มังกรขยับตัว และอินทรีขยับปีก" เช่นนี้!
.
