ปฏิรูปตำรวจ! บนเส้นทางสู่ประชาธิปไตย โดย สุรชาติ บำรุงสุข

.

ปฏิรูปตำรวจ! บนเส้นทางสู่ประชาธิปไตย
โดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 04 พฤษภาคม พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1655 หน้า 38


"ในมุมมองของการมีธรรมาภิบาลที่ดีขึ้นนั้น รัฐทุกรัฐจะต้องจัดให้มีความมั่นคงสาธารณะแก่สังคม
และขณะเดียวกันก็จะต้องเคารพในเสรีภาพและสิทธิมนุษยชนของบุคคลด้วย"
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces


กล่าวนำ

ในกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศ มักจะนำไปสู่การปฏิรูปกองทัพ เพื่อให้กองทัพไม่เป็นภัยคุกคามทางการเมืองต่อระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้น และขณะเดียวกันก็เพื่อให้กองทัพมีความเป็นประชาธิปไตย พร้อมๆ กับเพื่อให้ทหารเป็น "ทหารอาชีพ"
อีกด้านหนึ่ง ก็นำพาไปสู่การปฏิรูปตำรวจด้วยเช่นกัน
เพราะทหารและตำรวจนั้นถือได้ว่าเป็น "กลไกหลัก" ของรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นระบอบทหาร หรือระบอบคอมมิวนิสต์ ตลอดรวมถึงรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยเองก็ตาม 

แต่ที่สำคัญก็คือ ในระบอบเผด็จการนั้น กลไกตำรวจมีส่วนอย่างสำคัญต่อการดำรงไว้ซึ่งอำนาจของรัฐบาลดังกล่าว
ดังนั้น ผลจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการเมืองยุคหลังเผด็จการทหาร ยุคหลังคอมมิวนิสต์ ตลอดรวมถึงสังคมยุคหลังสงคราม (หรือหลังความขัดแย้งใหญ่) 
การปฏิรูปตำรวจจึงเป็นหนึ่งในประเด็นหลักของการปฏิรูปความมั่นคงที่เกิดขึ้น


แนวคิด

โดยหลักการในระบอบประชาธิปไตยแล้ว ตำรวจจะต้องปฏิบัติตนเองอย่างเคร่งครัดในกรอบของ "นิติรัฐ" และด้วยกฎหมายเช่นที่ตำรวจใช้เช่นนี้แหละที่ก็ผูกมัดตำรวจไว้เช่นกัน
และต้องตระหนักเสมอว่า สถาบันตำรวจเป็นองค์กรสำคัญในสังคม เพราะเป็นส่วนหลักของการบังคับใช้กฎหมาย และโดยเฉพาะอย่างยิ่งตำรวจเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อย หรือเป็นสถาบันที่ดำรงไว้ซึ่ง "ความปลอดภัยสาธารณะ" (public safety)
หรืออีกด้านหนึ่งก็คือ "ความมั่นคงสาธารณะ" (public security) ของสังคมนั่นเอง 

นอกจากนี้ ประชาชนในระบอบประชาธิปไตยก็คาดหวังที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมจากการบังคับใช้กฎหมายของตำรวจ
และก็ต้องยอมรับอีกด้วยว่าการปฏิบัติของตำรวจต่อสาธารณชนถือว่าเป็นดัชนีหนึ่งที่สำคัญของคุณภาพของระบอบประชาธิปไตย


วัตถุประสงค์

การปฏิรูปตำรวจมีวัตถุประสงค์สำคัญ 4 ประการคือ
1) เพื่อให้ตำรวจเคารพต่อหลักนิติรัฐ และดำเนินกิจกรรมของตำรวจภายใต้กรอบของกฎหมายและหลักแห่งจริยธรรม 
2) ตำรวจในระบอบประชาธิปไตยจะต้องเป็นผู้ที่ทำให้เกิดความมั่นคงสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ และขณะเดียวกันก็จะต้องเคารพต่อสิทธิมนุษยชนด้วย 
3) การตรวจสอบตำรวจ (police accountability) จะเกิดก็ต่อเมื่อเกิดความโปร่งใส และการมีกลไกของการตรวจสอบ ซึ่งกลไกในส่วนนี้จะต้องมีทั้งกลไกภายใน และการควบคุมจากภายนอก 
4) กระบวนการสร้าง "ตำรวจประชาธิปไตย" (democratic police) เป็นกิจกรรมจากล่างขึ้นบน และเป็นกระบวนการที่ตอบสนองต่อความต้องการและความกังวลของประชาชนและชุมชน อีกทั้งเป็นกระบวนการที่ต้องการสร้างให้เกิดความเชื่อมั่น การยอมรับ และการสนับสนุนของสาธารณชน

ดังนั้น กระบวนการนี้จึงต้องอาศัยความโปร่งใส และต้องการเวทีเสวนาเพื่อให้ประชาชนและชุมชนแสดงออกถึงความต้องการของพวกเขาในปัญหาความมั่นคงสาธารณะที่ต้องเผชิญ 
และที่สำคัญก็อาจจะต้องทำให้เกิดการกระจายอำนาจ เพื่อให้กิจการตำรวจสามารถตอบสนองต่อความต้องการของชุมชนในระดับต่างๆ ได้อย่างท่วงทันและเพียงพอ

กิจกรรมตำรวจเป็นกลไกของรัฐและเป็นเครื่องมือของรัฐบาล อาจจะกล่าวได้ว่าไม่แตกต่างจากกองทัพ แต่ก็มิได้หมายความว่าตำรวจจะเป็นเหมือนทหารทุกอย่าง เพราะตำรวจเป็นกลไกโดยตรงของการรักษาความสงบภายใน โดยเฉพาะในส่วนของความปลอดภัยสาธารณะ ซึ่งเป็นหน้าที่หลักของตำรวจ 
ดังนั้น ตำรวจจึงเป็นอีกองค์กรหนึ่งที่ติดอาวุธ (หรือมีขีดความสามารถในการใช้เครื่องมือของความรุนแรง) แม้อาวุธจะไม่ใช่ยุทโธปกรณ์หนักเช่นในแบบของทหาร

การเป็นองค์กรติดอาวุธของรัฐ จึงมักหนีไม่พ้นที่ตำรวจจะเข้าไปเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ถูกต้อง การใช้ความรุนแรง หรือการละเมิดสิทธิมนุษยชน ดังนั้น กิจการตำรวจในประเทศประชาธิปไตยจึงต้องมีการตรวจสอบเพื่อเป็น "เกราะป้องกัน" ไม่ให้องค์กรตำรวจเป็นผู้ใช้อำนาจในทางที่ผิด และเป็นหลักประกันว่าการดำเนินการของตำรวจตอบสนองต่อผลประโยชน์ของสังคม ซึ่งพวกเขามีหน้าที่ที่จะต้องปกป้องและคุ้มครอง
ในทุกประเทศจริยธรรมของตำรวจถูกกำหนดเป็นมาตรฐานเดียวกันว่า ตำรวจมีหน้าที่รับใช้สังคม และมีหน้าที่ปกป้องสังคมให้พ้นจากภัยคุกคามของอาชญากรรม 
และในขณะเดียวกันก็มีหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การปกป้องสิ่งที่เรียกว่า "ความมั่นคงสาธารณะ" นั่นเอง

นอกจากนี้ จริยธรรมที่สำคัญของตำรวจทั่วโลกก็คือ ตำรวจจะถูกสอนอยู่เสมอว่า ตำรวจจะต้องเคารพต่อ "สิทธิในชีวิต" ของประชาชนทุกคน 
และขณะเดียวกันก็จะต้องถือเป็นหลักการประจำใจว่า ตำรวจจะใช้กำลังก็ต่อเมื่อเกิดความจำเป็น หรือเป็นการใช้กำลังก็เพื่อการป้องกันตนเอง และการใช้กำลังนี้ก็จะต้องอยู่ในกรอบของกฎหมาย 
และหลักสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ กำลังที่ตำรวจจะใช้ได้ ก็จะต้องเป็นการใช้อย่างเหมาะสมและสมควรแก่เหตุ หรือที่เรียกว่า "The Rule of Proportionality" 

ในอีกด้านหนึ่งเมื่อตำรวจมีสถานะเป็นกลไกหลักของรัฐในการรักษาความมั่นคง โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นเรื่องของความมั่นคงภายใน องค์กรตำรวจจะต้องมีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ อันเป็นสิ่งที่นักปฏิรูปความมั่นคงถือเป็นหลักเสมอ 
(ก็คือจะต้องมี "accountability") อีกทั้งยังจะต้องระบบตรวจสอบภายใน เพื่อเป็นกลไกในการป้องกันการกระทำผิดของตำรวจ เช่น บทบาทของจเรตำรวจ ตลอดรวมถึงสามารถตอบแก่สาธารณชนได้จริง เมื่อเกิดการเรียกร้องให้มีการตรวจสอบตำรวจในเรื่องที่เกิดขึ้น (ทั้งในฐานะของตัวบุคคลและองค์กร)


ทิศทาง 

การดำเนินการต่างๆ ที่กล่าวแล้วในข้างต้น ก็เพื่อสร้างให้เกิดความเป็น "ตำรวจอาชีพ" ไม่แตกต่างกับการสร้างให้เกิด "ทหารอาชีพ" 
และการสร้างเช่นนี้กระทำคู่ขนานกับกระบวนการทางการเมืองในการสร้างประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นในประเทศ โดยคาดหวังว่า ความเป็น "ทหารอาชีพ" คู่ขนานกับความเป็น "ตำรวจอาชีพ" จะเป็นปัจจัยอย่างมีนัยสำคัญต่อการสร้างประชาธิปไตย 
นอกจากนี้ การปฏิรูปตำรวจในกรอบของการปฏิรูปภาคความมั่นคงก็เป็นความคาดหวังอีกด้วยว่า การปฏิรูปเช่นนี้จะเป็นองค์ประกอบที่ทำให้ตำรวจเพิ่มความเคารพในสิทธิมนุษยชนของบุคคล พร้อมกับทำหน้าที่เป็นผู้สร้างความมั่นคงให้แก่พลเมืองในรัฐ มากกว่าจะเป็นผู้พิทักษ์ความมั่นคงของรัฐเท่านั้น

เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า บทบาทของตำรวจมีความสำคัญต่อการสร้างความมั่นคงภายใน ดังนั้น ในกรณีของสังคมที่เปลี่ยนผ่านออกจากความขัดแย้งใหญ่ บทบาทของตำรวจจึงต้องการการปฏิรูปเป็นอย่างยิ่ง
เช่น ในระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยม ตำรวจโดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบาทของ "ตำรวจลับ" เป็นกลไกสำคัญต่อการค้ำประกันความมั่นคงของรัฐ พร้อมๆ กับการใช้กลไกเช่นนี้ในการกวาดล้างและจับกุมฝ่ายตรงข้าม 
ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่จะพบว่า รัฐบาลอำนาจนิยมหรือรัฐบาลเผด็จการมักจะใช้กลไกตำรวจในการกวาดล้างฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง ตลอดรวมถึงการจัดการกับฝ่ายค้านแทนการใช้กลไกของฝ่ายกองทัพ ซึ่งอาจจะเป็นเพราะรัฐบาลเหล่านี้ไม่ต้องการให้ทหารเข้ามายุ่งกับการเมืองมากเกินไป อันอาจกลายเป็นปัจจัยที่ทำให้ทหารในกองทัพ "ถูกทำให้เป็นการเมือง" (politicization) และอาจหันกลับมาเป็นผู้ต่อต้านรัฐบาลได้
ฉะนั้น ในหลายๆ กรณีมักจะพบว่า รัฐบาลอำนาจนิยมใช้กลไกตำรวจเป็นเครื่องมือหลักในการปราบปราม และขณะเดียวกันก็มีการติดอาวุธให้ตำรวจมากขึ้นด้วย 

ในเงื่อนไขของสังคมการเมืองเช่นนี้ การดำเนินการในระยะสั้นของการปฏิรูปตำรวจจึงไม่ใช่แต่เพียงลดทอนความเป็นการเมือง (depoliticization) ในองค์กรตำรวจเท่านั้น หากยังจะต้องลดทอนความเป็นทหาร (demilitarization) ในตำรวจด้วยเช่นกัน 
กล่าวคือ องค์กรตำรวจจะต้องไม่ใช่ "หน่วยอาวุธหนัก" ในแบบของทหาร
หากจะต้องเป็นตำรวจที่มุ่งให้บริการแก่ชุมชนและ/หรือสังคม และดำเนินการเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของสังคมในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน 
อันถือได้ว่าเป็นหนึ่งในเงื่อนไขพื้นฐานของการสร้างประชาธิปไตยให้มีเสถียรภาพ 
และขณะเดียวกันก็เป็นการสร้างบรรยากาศของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศอีกด้วย


ความคาดหวังจากต่างประเทศ

ในอีกด้านหนึ่งของปัญหาก็คือ บทบาทของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ ซึ่งปัจจุบันจะพบว่าประเทศเหล่านี้มีทัศนะไม่แตกต่างกันที่เชื่อว่า ในการเปลี่ยนผ่านของระบอบการเมืองนั้น มีความจำเป็นที่รัฐบาลของประเทศเหล่านั้นจะต้องผลักดันให้เกิดการปฏิรูปตำรวจคู่ขนานกับการปฏิรูปทหารให้ได้  
รัฐบาลของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือเชื่อว่า การปฏิรูปตำรวจอาจจะเป็นภารกิจที่ยากลำบากและมีความเสี่ยง แต่พวกเขาก็เชื่ออย่างมั่นใจว่า หากสามารถทำให้การปฏิรูปตำรวจให้สำเร็จได้จริงแล้ว ผลตอบแทนที่จะเกิดขึ้นแก่กระบวนการทางการเมืองของประเทศนั้นๆ น่าจะเป็นสิ่งที่มีความคุ้มค่าอย่างยิ่ง

ประเด็นสำคัญก็คือบรรดาประเทศเหล่านี้มองว่า การปฏิรูปตำรวจมีความเชื่อมโยงกับผลลัพธ์หลัก 5 ประการ 
1) ก่อให้เกิดกระบวนการของการลดทอนความเป็นทหารในองค์กรตำรวจ 
2) ผลักดันให้เกิดกระบวนการสร้างประชาธิปไตยในระบอบการเมือง 
3) เป็นแรงผลักดันให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจ อันเป็นผลที่เกิดจากความสงบเรียบร้อยในสังคม 
4) เป็นหลักประกันต่อการทำให้เจ้าหน้าที่ตำรวจเคารพในสิทธิมนุษยชนของบุคคล 
5) เป็นหนทางของการทำให้ตำรวจเคารพในหลักนิติรัฐ ดังที่กล่าวเป็นหลักในกระบวนการสร้างประชาธิปไตยเสมอว่า "ตำรวจจะต้องยืนอยู่บนความเป็นนิติรัฐและหลักสิทธิมนุษยชน"



สรุป

การปฏิรูปตำรวจอาจจะไม่ง่ายเลย ดังจะพบว่าในหลายสังคม ไม่ว่าจะเป็นในอเมริกาใต้ แอฟริกาใต้ และในอีกหลายประเทศ มีคำตอบคล้ายๆ กันถึงความยากลำบากในการปฏิรูปนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสังคมต้องเผชิญกับอาชญากรรมที่ทวีความรุนแรงขึ้น จนทำให้ในที่สุดแล้วตำรวจก็อาจต้องหันกลับมาสู่วิธีการเก่า หรือแบบแผนเก่าของการปฏิบัติ

แต่ไม่ว่ากระบวนการนี้จะสำเร็จหรือไม่ก็ตาม เราก็หวังว่า จุดเริ่มต้นของการปฏิรูปตำรวจจะเป็นหนทางสำคัญของการสร้าง "ตำรวจอาชีพ" ให้เกิดขึ้นในสังคมประชาธิปไตยให้ได้!



.