สิ่งที่ไม่ใช่การปฏิรูปกองทัพ : มุมมองการเมือง-การทหาร โดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 06 เมษายน พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1651 หน้า 34
"เมื่อผมเป็นนายทหารเด็กๆ ผมถูกสอนว่าถ้าเรามีกำลังทางอากาศที่เหนือกว่า
มีกำลังทางบกที่เหนือกว่า และมีกำลังทางเรือที่เหนือกว่า เราชนะ
แต่ในเวียดนาม เรามีกำลังทางอากาศที่เหนือกว่า
มีกำลังทางบกที่เหนือกว่า และมีกำลังทางเรือที่เหนือกว่า เราแพ้
สิ่งเหล่านี้ทำให้ผมตระหนักว่า มีบางสิ่งบางอย่างต้องอธิบายมากกว่านั้น"
นาวาอากาศเอก John Boyd
นักการทหารชาวอเมริกัน
กล่าวนำ
ในบรรดากลไกความมั่นคงของรัฐ กองทัพเป็นกลไกหลักและอาจจะถือได้ว่าเป็นกลไกที่มีความสำคัญยิ่ง
ฉะนั้น การคิดเรื่องการปฏิรูปภาคความมั่นคง (Security Sector Reform หรือ SSR) จึงหนีไม่พ้นที่จะต้องให้ความสำคัญอย่างมากกับเรื่องของ "การปฏิรูปกองทัพ"
หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ กองทัพเป็นหัวใจของกลไกความมั่นคงของรัฐที่จะต้องปฏิรูปมากที่สุดนั่นเอง
แต่การจะปฏิรูปกองทัพให้สำเร็จได้นั้น เราอาจจะต้องเริ่มจากคำตอบง่ายๆ ว่า "การปฏิรูปกองทัพคืออะไร?"
เพราะการกำหนดนิยามเช่นนี้ได้จะเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ก่อให้เกิดความเข้าใจร่วมกันว่า "อะไรคือการปฏิรูปกองทัพ"
เช่นเดียวกับการต้องทำความเข้าใจคู่ขนานเช่นเดียวกันว่า "อะไรไม่ใช่การปฏิรูปกองทัพ"
ซึ่งในบทนี้จะทดลองนำเสนอประเด็นในอีกมุมหนึ่งที่อาจเป็นความเข้าใจผิดว่าการกระทำต่อไปนี้เป็นการปฏิรูปทหาร
ประเด็นที่ไม่ใช่การปฏิรูป
หากพิจารณาในกรอบแคบๆ ของนิยาม เราอาจจะให้ความหมายของการปฏิรูปกองทัพในบริบทการเมือง-การทหารว่าหมายถึง การสร้างกองทัพให้มีประสิทธิภาพในทางการยุทธ์ และมีความโปร่งใสในทางการเมือง
และในขณะเดียวกันก็ไม่ใช่อีกหลายๆ เรื่องที่เราคิด แต่ในหลายๆ ครั้ง เรามักจะสับสนระหว่างประเด็นที่ใช่และไม่ใช่ในเรื่องของการปฏิรูป
ดังสามารถยกตัวอย่างให้เกิดความชัดเจนจาก 4 ประเด็นสำคัญ
ดังต่อไปนี้
การปฏิรูปกองทัพไม่ใช่เรื่องของเทคโนโลยีสมรรถนะสูง
หลายต่อหลายครั้งเรามักจะพบว่า การปฏิรูปกองทัพถูกนำเสนอในบริบทของการสร้างกองทัพให้เป็น "กองทัพไฮเทค" โดยมักจะมีพื้นฐานความคิดอยู่ตลอดเวลาว่า การทำให้กองทัพเป็นดังภาพยนตร์ "สตาส์วอร์" ที่การต่อสู้ล้วนแต่ดำเนินไปโดยอาศัยเทคโนโลยีสมรรถนะสูงทางทหารเป็นเครื่องมือ
ปรากฏการณ์ทางความคิดเช่นนี้มักจะนำไปสู่ความเชื่อพื้นฐานที่ว่า สงครามถูกชี้ขาดด้วยเทคโนโลยีที่เหนือกว่า
โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่ชื่นชอบแนวคิดเช่นนี้มักจะถือเอาตัวแบบจากยุทธการ "Desert Storm Operation" ในปี 1991 ว่าชัยชนะของกองทัพสหรัฐอเมริกาเป็นชัยชนะของความเหนือกว่าทางเทคโนโลยี
ในอีกด้านหนึ่งแนวคิดนี้ถูกนำมาขยายผลภายใต้แนวคิดในเรื่องของ "การปฏิวัติในกิจการทหาร" (Revolution in Military Affairs หรือ RMA) ที่สร้างภาพให้เห็นถึงบทบาทของเทคโนโลยีและอาวุธสมรรถนะสูงแบบต่างๆ ที่ถูกนำมาใช้ในการยุทธ์ในปี 1991 จนปฏิบัติการทางทหารที่เกิดขึ้นกลายเป็น "การปฏิวัติ" การสงครามในตัวเอง
ซึ่งก็คงไม่ผิดนักที่จะกล่าวว่า นักคิดในสำนักนี้ยึดติดอยู่กับความเปลี่ยนแปลงของปัจจัยทางเทคโนโลยีเป็นเงื่อนไขสำคัญ หรือถือว่าเทคโนโลยีเป็นปัจจัยชี้ขาดการแพ้/ชนะในสงคราม
ดังเช่นปรากฏการณ์ที่ถูกสร้างให้เป็นคำขวัญเพื่อตอกย้ำทิศทางดังกล่าว ได้แก่ "หนึ่งลูก หนึ่งเป้าหมาย" (one bomb, one target) ซึ่งก็เป็นการบ่งบอกถึงขีดความสามารถของระเบิดสมัยใหม่ ที่การทิ้งระเบิดทำลายเป้าหมาย 1 แห่งนั้น ไม่ได้ต้องการระเบิดจากเครื่องบินเป็นจำนวนมาก เหมือนในยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 สงครามเกาหลี หรือสงครามเวียดนาม
จนปรากฏการณ์ "หนึ่งลูก หนึ่งเป้าหมาย" กลายเป็นความเชื่อหลักว่าสงครามได้ถูกปฏิวัติแล้วจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีทหาร
ในความเป็นจริง เราอาจจะพบว่าเป้าหมายทางทหารไม่เคยถูกทำลายด้วยระเบิดเพียงลูกเดียวอย่างที่นักนิยมเทคโนโลยีนำเสนอแต่อย่างใด ด้วยความแข็งแกร่งของโครงสร้าง เช่น กรณีของสะพาน จะพบว่าในสงครามอ่าวเปอร์เซียอาจจะต้องใช้ระเบิดจากอากาศยานโดยเฉลี่ยสูงถึง 10 ตัน เพื่อทำลายหนึ่งเป้าหมายดังกล่าว
ดังนั้น เราอาจจะพบในโลกแห่งความเป็นจริงของวิทยาการทหารว่า แม้เทคโนโลยีจะทำให้กองทัพมีความทันสมัย แต่เทคโนโลยีสมรรถนะสูงเพียงปัจจัยเดียวหาใช่เป็นเงื่อนไขสำคัญของการปฏิรูปกองทัพแต่อย่างใดไม่
การปฏิรูปกองทัพ
ไม่ใช่การมีงบประมาณทหารมากขึ้น
สําหรับผู้ที่สนับสนุนในเรื่องของงบประมาณแล้ว บางครั้งเกิดภาพลักษณ์ทางความคิดว่า การทำให้กองทัพได้รับงบประมาณมากขึ้นเป็นรูปแบบหนึ่งของการปฏิรูปกองทัพ เพราะมีพื้นฐานความเชื่อง่ายๆ ว่า กองทัพที่ได้รับงบประมาณมากย่อมชนะกองทัพที่ได้รับงบประมาณน้อยกว่า เป็นต้น
นอกจากนี้ เป็นพื้นฐานความเชื่ออย่างง่ายๆ ว่า การแสดงออกถึงเจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลในการป้องกันประเทศ ก็คือการจัดสรรงบประมาณทหารเป็นจำนวนมากให้แก่กองทัพ (หรือตามที่กองทัพร้องขอ!)
แต่หากพิจารณาในความเป็นจริง เราอาจจะพบว่า งบประมาณทหารอาจไม่เป็นปัจจัยที่บ่งบอกถึงคุณภาพของกำลังรบเสมอไป
ในประวัติศาสตร์สงคราม กองทัพที่ได้รับงบประมาณทหารน้อยอาจจะกลายเป็นกองทัพที่มีคุณภาพ
หรือในขณะเดียวกันกองทัพที่ได้รับงบประมาณทหารมากก็อาจเป็นกองทัพที่ไม่มีคุณภาพได้เช่นกัน
เพราะถ้าเราคิดว่าการได้รับงบประมาณเป็นปัจจัยชี้ขาดคุณภาพของกองทัพแล้ว เราก็อาจพบความเป็นจริงที่ขัดแย้งกับสมมติฐานดังกล่าวได้ไม่ยากนัก
กล่าวคือ กองทัพที่รวยกว่าไม่จำเป็นต้องชนะสงครามเสมอไป เพราะถ้ายึดแนวคิดเช่นนี้ กองทัพฝรั่งเศสและอังกฤษน่าจะเป็นฝ่ายชนะในการยุทธ์ในปี พ.ศ.2483 (ค.ศ.1940) เช่นเดียวกันกองทัพสหรัฐอเมริกาก็ต้องชนะสงครามเวียดนาม หรือกองทัพสหภาพโซเวียตก็ต้องชนะสงครามอัฟกานิสถาน
หรือในสถานการณ์ปัจจุบันกองทัพสหรัฐ ก็น่าจะชนะสงครามในอิรักและในอัฟกานิสถาน
หากแต่ผลในความเป็นจริง กลับแสดงให้เห็นถึงอีกด้านหนึ่งที่งบประมาณไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดถึงชัยชนะในการรบเสมอไป
และที่สำคัญก็อาจจะต้องยกเลิกวิธีคิดที่เชื่อว่าการปฏิรูปทหารคือการทำให้กองทัพได้รับงบประมาณสนับสนุนเป็นจำนวนมาก และการมีงบประมาณจำนวนมากดังกล่าวก็ไม่ใช่ปัจจัยที่นำไปสู่ชัยชนะ
สำหรับกองทัพในอีกซีกหนึ่งของโลก งบประมาณจำนวนมากอาจจะกลายเป็นปัญหาของการคอร์รัปชั่น และอาจนำมาซึ่งความไม่โปร่งใสในกระบวนการใช้งบประมาณเช่นนี้ได้ไม่ยากนัก
ดังนั้น ในบริบทนี้ การปฏิรูปทหารจึงมีนัยโดยตรงถึงการทำให้องค์กรทหารมีความโปร่งใสและเป็นองค์กรที่สามารถตรวจสอบได้ (accountability)
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการใช้งบประมาณ ซึ่งแต่เดิมมักจะถือกันเป็นพื้นฐานเสมอว่า งบประมาณทหารเป็น "ความลับ" จึงไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบทางการเมือง
แต่ในสังคมประชาธิปไตย เรื่องของกองทัพเป็นประเด็นที่ถูกจัดให้อยู่ในกรอบของ "ธรรมาภิบาลความมั่นคง" (security governance) ที่จะต้องโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้
การปฏิรูปกองทัพ
ไม่ใช่การมีอาวุธราคาแพง
ประเด็นในข้อนี้คล้ายกับปัญหาเทคโนโลยี เพราะมีความเชื่อแต่เดิมเป็นพื้นฐานว่า ความสำเร็จของการปฏิรูปกองทัพคือการทำให้กองทัพมีอาวุธราคาแพงไว้ในประจำการ
แต่หลายต่อหลายครั้งในสนามรบ เรากลับพบว่า อาวุธที่มีราคาถูกกว่าอาจจะมีประสิทธิภาพมากกว่าอาวุธราคาแพงก็ได้
ตัวอย่างของรถถังในสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นกรณีศึกษาที่ดี ดังจะพบว่า รถถังของสหภาพโซเวียตแบบที-34 (T-34) ซึ่งถูกออกแบบง่ายๆ และมีราคาถูกนั้น กลับดีกว่ารถถังของเยอรมันที่มีราคาสูง ไม่ว่าจะเป็นรถถังแบบแพนเซอร์ (Panzer) มาร์ก 3 หรือมาร์ก 4 ก็ตาม
หรือนักวิจารณ์บางคนอาจกล่าวว่า รถถังที-34 มีประสิทธิภาพมากกว่ารถถังหนักอย่างแพนเธอร์ (Panther) ของกองทัพเยอรมัน ซึ่งต้องยอมรับว่าการออกแบบอย่างง่ายๆ และทำให้รถถังมีราคาถูกของผู้สร้างชาวรัสเซียนั้น มาพร้อมกับประสิทธิภาพ
และในขณะเดียวกันก็พบว่า รถถังหนักของเยอรมันนั้น ราคาแพงและยุ่งยากเกินไปในการใช้ และปัญหาสำคัญก็คือเป็นยุทโธปกรณ์ที่เชื่อใจไม่ได้มากนัก (unreliable)
ในทางกลับกันอาวุธราคาแพงอาจหมายถึงความยุ่งยากและความสลับซับซ้อนในการใช้งาน และในทางเทคโนโลยีต้องตระหนักเสมอว่า ความยุ่งยากคือการไม่อาจไว้วางใจได้ และในขณะเดียวกันก็ทำให้เกิดปัญหาในกระบวนการผลิตและในกระบวนการใช้ไม่แตกต่างกัน
ฉะนั้น การปฏิรูปกองทัพจึงมิได้มีนัยว่าจะเป็นการทำให้กองทัพได้รับอาวุธราคาแพงเสมอไป
อีกตัวอย่างหนึ่งที่ยืนยันในกรณีนี้ก็คือ ในสงครามทางอากาศเหนือเลบานอนในปี 2525 นักบินอิสราเอลใช้เครื่องบินรบแบบเอฟ-15 และเอฟ-16 ของสหรัฐ ในขณะที่นักบินซีเรียใช้เครื่องมิกของโซเวียต
เราอาจจะสรุปได้ว่านักบินอิสราเอลชนะเพราะใช้เครื่องบินรบที่ดีกว่าและแพงกว่าของสหรัฐ แต่ผู้นำทางทหารของอิสราเอลเชื่อว่า ผลจากการฝึกอย่างหนักเพื่อสร้างประสิทธิภาพของนักบินอิสราเอลนั้น แม้พวกเขาจะบินด้วยเครื่องมิก และนักบินซีเรียบินด้วยเครื่องบินอเมริกัน พวกเขาก็จะยังเป็นฝ่ายชนะไม่แตกต่างจากเดิม
การจัดองค์กรใหม่
ไม่ใช่การปฏิรูปกองทัพโดยอัตโนมัติ
หลายต่อหลายครั้งที่เราเชื่อว่า การจัดองค์กรใหม่คือการปฏิรูปในตัวเอง
ความเชื่อเช่นนี้อาจจะจริงและไม่จริงได้พอๆ กัน
ในความเป็นจริงการจัดองค์กรใหม่จะเป็นการปฏิรูปก็ต่อเมื่อการจัดที่เกิดขึ้นนั้น ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงเชิงบวก หรือสามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นภายในองค์กรได้ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การจัดองค์กรใหม่ก่อให้เกิดการเพิ่มประสิทธิภาพในระบบงาน หรือสามารถทำให้ลดการใช้งบประมาณลง เป็นต้น
แต่ในบางครั้งก็จะต้องระมัดระวังไม่ให้การจัดองค์กรใหม่นำไปสู่การขยายตัวของระบบราชการภายในองค์กร ก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น หรือประสิทธิภาพของระบบงานลดลงจากความคาดหวัง ดังนั้น สิ่งสำคัญที่จะต้องระมัดระวังก็คือ
การจัดองค์กรใหม่จะต้องไม่ถูกทำให้เป็นเพียง "การจัดห้องทำงานใหม่" ที่อาจจะไม่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพใดๆ ทั้งสิ้น
และที่สำคัญก็จะต้องไม่ทำให้การจัดองค์กรใหม่กลายเป็นเพียง "การแต่งหน้า" ที่ไม่ได้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด
และอีกประเด็นหนึ่งก็คือจะต้องไม่ทำให้การจัดเช่นนี้นำไปสู่การรวมศูนย์อำนาจ และกลายเป็นการสร้างปัญหาซ้ำซ้อน จนอาจทำให้การปฏิรูปทหารเป็นเรื่องราวที่ล้มเหลวครั้งแล้วครั้งเล่า!
.
