ปฏิรูปกองทัพ สร้างทหารประชาธิปไตย โดย สุรชาติ บำรุงสุข คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1650 หน้า 37
" ถ้าเราไม่เปลี่ยนแบบแผนความคิดของเรา
เราก็จะไม่สามารถแก้ปัญหาที่เราสร้างขึ้นจากแบบแผนความคิดนั้นได้ "
อัลเบิร์ต ไอน์สไตน์
สถานการณ์สงครามเย็นที่เกิดขึ้นหลังจากการยุติของสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้นถือได้ว่าเป็นปัจจัยและเงื่อนไขสำคัญที่กระทบกับกองทัพทั่วโลก
ระเบียบโลกแบบสงครามเย็นที่เกิดจากการเผชิญหน้าระหว่างรัฐมหาอำนาจใหญ่ มีส่วนโดยตรงต่อการกำหนดยุทธศาสตร์และนโยบายทางทหารของรัฐต่างๆ
และขณะเดียวกันก็มีส่วนอย่างมากต่อการพัฒนากองทัพทั่วโลกเช่นกัน แม้ในปัจจุบันสถานการณ์แบบสงครามเย็นจะสิ้นสุดลง แต่กองทัพของหลายๆ ประเทศก็ยังคงมีบทบาทในแบบเก่าหรือบางกองทัพก็มีการผสมผสานภารกิจใหม่ๆ เข้าไปร่วมกันด้วย
ดังนั้น หากสำรวจกองทัพทั่วโลก จะพบว่าทหารมีภารกิจหลักสำคัญที่คล้ายคลึงกันอยู่ 5 ประการ คือ
1) ปกป้องเอกราช อธิปไตย และบูรณภาพแห่งดินแดนของรัฐ
2) บทบาทในการรักษาสันติภาพ ตลอดรวมถึงภารกิจในการบังคับให้เกิดสันติภาพ
3) บทบาทในการช่วยเหลือและบรรเทาภัยพิบัติ
4) บทบาทในงานด้านความมั่นคงภายใน อันได้แก่การช่วยเหลือรัฐบาลพลเรือนในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน
5) มีส่วนร่วมในการสร้างชาติ หรือบทบาทของทหารทางสังคม
อย่างไรก็ตาม เราอาจจะพบว่า กองทัพในแต่ละประเทศมีบทบาทเหล่านี้แตกต่างกันไป ซึ่งก็เป็นผลโดยตรงจากบริบททางการเมือง กรอบทางกฎหมาย และทัศนคติต่อภัยคุกคามของผู้กำหนดนโยบายในแต่ละประเทศ
แต่ดังได้กล่าวแล้วว่า ไม่ว่าเงื่อนไขภายในของแต่ละประเทศจะแตกต่างกันอย่างไรก็ตาม ภารกิจหลักๆ จะอยู่ในกรอบงาน 5 ประการดังได้กล่าวแล้วในข้างต้น
หากพิจารณาการปฏิรูปกองทัพในบริบททางการเมือง อาจกล่าวได้ว่า เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับกระบวนการสร้างประชาธิปไตย ซึ่งประเด็นนี้ยังเกี่ยวข้องกับความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงอีกด้วย
ภารกิจหลักของทุกกองทัพ ทุกกองทัพทั่วโลกถูกบ่มเพาะภายใต้แนวคิดที่ไม่แตกต่างกันว่า ทหารทุกคนมีหน้าที่ในการปกป้องอธิปไตย เอกราชแห่งรัฐ และบูรณภาพแห่งดินแดน
ดังจะเห็นได้ว่า ทุกประเทศจะมีคำเรียกขานดินแดนในลักษณะที่คล้ายคลึงกัน เช่น ประเทศเป็น "มาตุภูมิ" หรือเป็น "ปิตุภูมิ" เป็นต้น
ดังนั้น ภารกิจในการปกป้องประเทศจากภัยคุกคามภายนอกเป็นหน้าที่หลักของกองทัพ ซึ่งการปกป้องเช่นนี้หากคิดในกรอบที่กว้างขึ้นก็รวมถึงการปกป้องสังคมจากการคุกคามทางทหารของรัฐข้าศึกอีกด้วย
แต่ในยุคหลังสงครามเย็น ภัยคุกคามต่ออธิปไตยของรัฐ มิใช่จะปรากฏในรูปของการคุกคามของกองทัพข้าศึกในแบบเดิม หากแต่ปรากฏในรูปของ "ภัยคุกคามใหม่" ซึ่งเป็นทั้งในเรื่องของภัยคุกคามทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และธรรมชาติ ดังนั้น ผลของความเปลี่ยนแปลงของภัยคุกคามเช่นนี้ ทำให้กองทัพในหลายๆ ประเทศต้องยอมรับเงื่อนไขของ "การปฏิรูปทหาร" และประกอบกับความเป็นไปทางการเมืองของหลายประเทศก็เปลี่ยนแปลงไปภายใต้กระแสประชาธิปไตย ก็ยิ่งส่งผลให้การปฏิรูปกองทัพเป็นความจำเป็นมากยิ่งขึ้น
หากพิจารณาเป็นรายประเทศ เราอาจจะพบว่ามีเหตุผลของการปฏิรูปทหารในยุคหลังสงครามเย็นแตกต่างกันออกไป แต่หากพิจารณาในภาพรวมแล้ว จะพบว่ามีเหตุผลหลักร่วมกันอยู่ 3 ประการ ได้แก่
ปรับกองทัพให้อยู่ในกระบวนการสร้างประชาธิปไตย
ผลจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านสู่ยุคหลังเผด็จการทหาร ยุคหลังคอมมิวนิสต์ หรือยุคหลังความขัดแย้ง ล้วนแต่นำไปสู่ความจำเป็นในการต้องปฏิรูปกองทัพ เพื่อให้กองทัพอยู่ภายใต้สถานการณ์การเมืองใหม่ที่มีอยู่ในขั้นตอนของการสร้างประชาธิปไตยการปฏิรูปนี้มีวัตถุประสงค์ 2 ส่วน คือ
(1) ทำให้กองทัพเกิดความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ (accountability) ภายใต้รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง และลดเงื่อนไขที่กองทัพจะกลายเป็นภัยคุกคามต่อระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย
(2) สร้างสมดุลต่อการใช้ทรัพยากรของชาติระหว่างทรัพยากรเพื่อการป้องกันประเทศหรือทรัพยากรทางทหาร ให้เกิดสัดส่วนที่เหมาะสมกับทรัพยากรที่จะใช้เพื่อการพัฒนาทางสังคมในส่วนอื่นๆ
ปรับกองทัพให้เหมาะสมกับภัยคุกคามใหม่
ดังได้กล่าวในข้างต้นแล้วว่า ผลของการยุติของสงครามเย็นในปี 1989/1990 นั้นได้ก่อให้เกิดสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ใหม่ ประกอบกับการก่อการร้ายที่เกิดขึ้นกับสหรัฐอเมริกาในวันที่ 11 กันยายน 2001 หรือเหตุการณ์ 9/11 ได้ตอกย้ำถึงสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ใหม่ที่แตกต่างไปจากเดิมโดยสิ้นเชิง
ดังนั้น การกำเนิดของสภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ใหม่ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงใหม่ จึงเป็นสัญญาณโดยตรงถึงการปรับตัวของกองทัพ ซึ่งในยุคสงครามเย็นนั้นได้ถูกออกแบบเพื่อการป้องกันประเทศจากภัยคุกคามทางทหารแบบเก่า
ฉะนั้น ภายใต้ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ การปฏิรูปกองทัพจึงเป็นความจำเป็นโดยตรง เพื่อให้ภารกิจของกองทัพสอดรับกับสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงใหม่ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ เพื่อให้ทหารปฏิบัติภารกิจได้กับภัยคุกคามใหม่ การปฏิรูปเช่นนี้มีประเด็นสำคัญ 2 ประการคือ
(1) ปรับขนาดของกองทัพและงบประมาณของกองทัพให้เหมาะสมกับเงื่อนไขของภัยคุกคามใหม่
(2) ปรับบทบาทของกองทัพให้สามารถรองรับได้กับภารกิจใหม่ทางทหาร เช่น ปฏิบัติการรักษาสันติภาพหรือปฏิบัติการสันติภาพ หรือปฏิบัติการปราบปรามโจรสลัด เป็นต้น
ปรับบทบาทให้สอดรับกับโลกาภิวัตน์
ต้องยอมรับว่าความเป็นโลกาภิวัตน์คือปรากฏการณ์โลกไร้พรมแดน หรือในอีกด้านหนึ่งก็คือ กิจกรรมต่างๆ ที่เกิดขึ้นไม่ได้ถูกจำกัดด้วยบริบทของเส้นพรมแดนของรัฐอธิปไตยแบบเดิมอีกต่อไป กล่าวคือขอบเขตของอธิปไตยไม่ใช่ข้อจำกัดในเรื่องกิจกรรมของบุคคล/องค์กร กิจกรรมที่เกิดขึ้นมีลักษณะ "ข้ามรัฐ"
ภายใต้ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ กองทัพไม่ได้ปฏิบัติการอยู่ภายในบริบทของชาติตนเท่านั้น แต่หลายครั้งกองทัพมี "ปฏิบัติการผสม" ร่วมกับกองทัพของประเทศอื่นๆ เช่น ปฏิบัติการผสมของกองกำลังจากชาติต่างๆ ภายใต้กฎบัตรสหประชาชาติ หรือปฏิบัติการผสมของกองกำลังรบจากประเทศต่างๆ ที่เป็นสมาชิกขององค์กรสนธิสัญญาป้องกันแอตแลนติกเหนือ (นาโต) เป็นต้น
ดังนั้น เมื่อกองทัพต้องปฏิบัติการผสมร่วมกับกองกำลังของชาติอื่นๆ จึงมีความจำเป็นต้องปฏิรูปเพื่อให้สอดรับกับสถานการณ์ความมั่นคงใหม่ โดยมีประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้
(1) กองทัพจะต้องเรียนรู้ถึงปฏิบัติการผสมที่กองทัพอาจจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมทางยุทธการของกองทัพของชาติอื่น
(2) เพิ่มประสิทธิภาพทหารในภารกิจปฏิบัติการผสม และสร้างขีดความสามารถในการปฏิบัติการร่วมกับกองทัพของชาติอื่นๆ ในเรื่องดังต่อไปนี้ ยุทโธปกรณ์ การฝึก ภาษา ข้อมูลข่าวสาร ระบบบังคับบัญชาและควบคุมที่ก่อให้เกิดขีดความสามารถในปฏิบัติการระหว่างกองทัพ (interoperability)
หากพิจารณาถึงตัวแบบของกองทัพที่ถูก "จัดใหม่" เพื่อรองรับบทบาทของปฏิบัติการผสม จะเห็นตัวอย่างที่ชัดเจนดังต่อไปนี้
- กองพลน้อยผสมที่ 1 เยอรมนี-เนเธอร์แลนด์
- กองพันผสมบอลติก
- กองพลน้อยผสมโปแลนด์-เดนมาร์ก-เยอรมนี
- กองพันทหารช่างผสม หรือกองพัน "TISA" (กองกำลังผสมระหว่างสโลวะเกีย ฮังการี โรมาเนีย และยูเครน)
นอกจากนี้ กองกำลังผสมเหล่านี้สามารถเข้าไปมีบทบาทได้โดยตรงในปฏิบัติการรักษาสันติภาพ หรือปฏิบัติการระหว่างประเทศอื่นๆ ซึ่งปฏิบัติการเช่นนี้มีวัตถุประสงค์สำคัญ ได้แก่
(1) เพื่อป้องกันความขัดแย้งไม่ให้ขยายตัว จนนำไปสู่การไร้เสถียรภาพของพื้นที่ความขัดแย้ง ตลอดรวมถึงการขยายปริมาณของผู้อพยพจากภัยการสู้รบ
(2) ปฏิบัติการเช่นนี้จะช่วยป้องกันการละเมิดสิทธิมนุษยชน และช่วยเหลือในการคุ้มครองประชาชนจากภัยสงคราม
(3) ปฏิบัติการที่เกิดขึ้นในอีกด้านหนึ่งจะเป็นเครื่องมือของการฝึกกำลังพลในสถานการณ์จริงให้คุ้นเคยกับเรื่องของปฏิบัติการผสม
ภารกิจสำคัญของทหารในสถานการณ์ความมั่นคงใหม่ ได้แก่ บทบาทในการบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งภัยนี้ปรากฏใน 2 รูปแบบคือ ภัยธรรมชาติ และภัยที่เกิดจากการกระทำของมนุษย์ ภัยเช่นนี้จึงมีตั้งแต่แผ่นดินไหว น้ำท่วมใหญ่ ไฟไหม้ขนาดใหญ่ จนถึงการก่อการร้าย ในสถานการณ์เช่นนี้
กองทัพจึงมีบทบาทโดยตรงในการรักษาความสงบเรียบร้อยในสถานการณ์ฉุกเฉินที่เกิดขึ้น ตลอดรวมถึงมีบทบาทในการช่วยเหลือรัฐบาลพลเรือนในการเผชิญกับภัยธรรมชาติแบบต่างๆ
สำหรับบทบาทสังคมอีกส่วนหนึ่งของกองทัพ ได้แก่ การช่วยเหลือรัฐบาลพลเรือนและ/หรือสนับสนุนรัฐบาลพลเรือน เช่น การช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ชนบทที่ห่างไกล ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการช่วยเหลือในการให้การศึกษา การให้บริการด้านสาธารณสุข ตลอดรวมถึงการปกป้องและคุ้มครองสิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติ
เพื่อไม่ให้เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติขนาดใหญ่ และกลายเป็นปัญหาส่งผลกระทบต่อสังคมในวงกว้างได้
สิ่งที่กล่าวแล้วในข้างต้นก็เพื่อบ่งบอกถึงผลของความเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมด้านความมั่นคงที่ทำให้ในที่สุดแล้ว กองทัพของหลายประเทศจำเป็นต้องปฏิรูปตัวเอง ซึ่งส่วนหนึ่งก็เพื่อรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น
และในอีกด้านหนึ่งก็เพื่อปรับตัวให้สอดรับกับกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่เกิดขึ้น
หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ต้องทำให้กองทัพทันสมัยกับยุคโลกาภิวัตน์
และทันเวลากับการสร้างประชาธิปไตยในบ้านของตน !
.
