พม่าเปิดประเทศ : ผลกระทบทางยุทธศาสตร์ต่อไทย โดย สุรชาติ บำรุงสุข

.

พม่าเปิดประเทศ : ผลกระทบทางยุทธศาสตร์ต่อไทย
โดย สุรชาติ บำรุงสุข  คอลัมน์ ยุทธบทความ
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 08 มิถุนายน พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1660 หน้า 40


"บริบททางภูมิศาสตร์คือสิ่งที่สำคัญที่สุด"
Colin S. Gray
นักยุทธศาสตร์ร่วมสมัย


หากติดตามดูข่าวต่างประเทศทุกวัน จะเห็นได้ว่าข่าวความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่กำลังเกิดขึ้นในพม่านั้นเป็นประเด็นข่าวทุกวัน ภาพความเคลื่อนไหวของ นางอองซาน ซูจี ในการนำพรรคฝ่ายค้าน (NLD) ออกหาเสียงจนได้รับชัยชนะในพื้นที่ต่างๆ พร้อมๆ กับภาพความเคลื่อนไหวของฝ่ายรัฐบาลทหาร ซึ่งได้พยายามส่งสัญญาณถึงการปรับท่าทีทางการเมืองใหม่ ล้วนแต่เป็นสัญญาณการเมืองที่บ่งบอกถึงปรากฏการณ์การเตรียมเปิดประเทศของพม่า 
แม้จะมีอุปสรรคต่างๆ รออยู่บนถนนสายประชาธิปไตยของพม่า แต่ก็ไม่อาจบดบังแนวโน้มที่รัฐบาลทหารกำลังค่อยๆ "เปิดประตูบ้าน" ซึ่งหากพม่าเปิดประเทศจริงก็จะทำให้เกิดกระบวนการสร้างประชาธิปไตย (democratization) ขึ้น พร้อมๆ กับเกิดกระบวนการสร้างเศรษฐกิจแบบทุนนิยมขึ้นคู่ขนานกันในอนาคต 
ผลพวงจากความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ย่อมก่อให้เกิด "ภูมิทัศน์ทางยุทธศาสตร์ใหม่" ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างแน่นอน

และภูมิทัศน์ใหม่จากการเปิดประเทศของพม่าย่อมจะเป็นคำถามโดยตรงถึงรัฐบาลไทยว่าจะวางยุทธศาสตร์ประเทศรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตอย่างไร 
ดังนั้น บทความนี้ในเบื้องต้นจะทดลองนำเสนอถึงปัญหา 10 ประการ ที่จะเกิดขึ้นเมื่อประชาธิปไตยก่อสร้างระบอบการปกครองใหม่ขึ้นในอนาคต และเป็นปัญหาที่รัฐบาลไทยอาจจะต้องคิดคำนึงต่อการวางยุทธศาสตร์เพื่อรับมือกับความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในวันข้างหน้า


ถ้าเริ่มต้นด้วยการประมาณสถานการณ์แล้ว เราอาจคาดคะเนได้ไม่ยากนักว่า หากความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองมีเสถียรภาพและผู้นำกองทัพสามารถควบคุมได้ ก็อาจจะนำไปสู่การเลือกตั้งใหญ่ได้ในอนาคต 
การเลือกตั้งซ่อมที่เกิดขึ้นดังเห็นภาพจากข่าวจึงอาจตีความได้ว่าเป็นเสมือน "การทดลอง" ของผู้นำทหาร 
ฉะนั้น หากไม่มองสถานการณ์อนาคตในแง่ดีเกินไปแล้ว ก็พอจะคาดได้ว่า อย่างไรเสียผลการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจะยังคงเปิดช่องว่างให้ผู้นำทหารมีบทบาทและอิทธิพลในทางการเมืองของพม่าอย่างแน่นอน รัฐบาลในอนาคตจึงน่าจะอยู่ในรูปของ "รัฐบาลผสม" ระหว่างฝ่ายทหารกับฝ่ายค้าน (โดยเฉพาะในส่วนของ NLD) 
ส่วนดอซูจีจะได้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีหรือไม่ ยังคงเป็นคำถามในอนาคตอย่างมาก

หากรัฐบาลประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้งของพม่าเกิดขึ้นได้จริงแล้ว รัฐบาลไทยก็ควรจะต้องคิดถึงประเด็นต่างๆ ดังนี้


1) ปัญหาเส้นเขตแดน

ชายแดนไทย-พม่าก็เหมือนกับชายแดนในส่วนอื่นๆ ของไทย ที่ยังคงมีปัญหาค้างคารอการแก้ไขอยู่อีกมาก ตลอดระยะทางของเส้นเขตแดนทางบกของทั้งสองประเทศซึ่งมีความยาว 2,401 กิโลเมตรนั้น มีจุดที่เป็นปัญหาใหญ่อยู่ประมาณ 5 แห่ง ได้แก่ พื้นที่ดอยลาง จังหวัดเชียงใหม่ พื้นที่บริเวณแม่น้ำเมย จังหวัดตาก พื้นที่บริเวณด่านเจดีย์สามองค์ จังหวัดกาญจนบุรี พื้นที่บริเวณแม่น้ำปากจั่น จังหวัดระนอง และปัญหาเนิน 491 จังหวัดชุมพร
สิ่งที่จะต้องนำมาขบคิดก็คือ การเจรจาเรื่องเส้นเขตแดนในอนาคตจะไม่ได้กระทำกับฝ่ายทหาร แต่จะกระทำกับตัวแทนของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะต้องถือว่าเป็น "เรื่องใหม่" สำหรับฝ่ายไทย เพราะเราอาจจะคุ้นเคยอยู่กับการใช้กลไกของทหาร เช่น "RBC" 
แต่หากการเจรจานี้ในอนาคตเป็นกลไกของพลเรือนแล้ว ฝ่ายไทยจะเตรียมตัวอย่างไร 
อย่างน้อยอาจจะต้องตอบปัญหาพื้นๆ ว่า การเจรจาเช่นนี้ "ง่ายกว่า" หรือ "ยากกว่า" แบบเก่าอันเป็นความสัมพันธ์ที่เน้นฝ่ายทหารเป็นหลัก


2) ปัญหาแรงงานข้ามชาติ

แรงงานข้ามชาติจากพม่าทำงานอยู่ในประเทศไทยเป็นจำนวนมาก และอาจเป็นเรื่องยากลำบากอย่างมากที่จะกล่าวให้ได้อย่างชัดเจนว่า แรงงานนี้มีอยู่จำนวนเท่าใดในไทย  
ประเด็นที่จะต้องนำมาพิจารณาในอนาคตก็คือ หากพม่าเปิดประเทศพร้อมกับเร่งพัฒนาเศรษฐกิจและการลงทุนจากภายนอกแล้ว ย่อมจะนำมาสู่การขยายตัวของอุตสาหกรรมในพม่าอย่างแน่นอน 
โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากพิจารณาในความเป็นตลาดใหม่ ที่มาพร้อมกับแรงงานราคาถูก และทั้งยังเป็นประเทศที่อุดมไปด้วยทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรพลังงาน

การพัฒนาอุตสาหกรรมของพม่าอาจจะนำไปสู่การเรียกร้องให้แรงงานพม่ากลับบ้าน (ซึ่งวันนี้กลายเป็นแรงงานที่ได้รับการพัฒนาจากภาคอุตสาหกรรมไทยแล้ว)  
แม้ว่าในระยะสั้นการกลับพม่าของแรงงานเหล่านี้อาจจะยังไม่เป็นจริง แต่ในระยะยาวอาจจะต้องนำมาพิจารณา 
เพราะหากอุตสาหกรรมในพม่าขยายตัวมากขึ้น แรงงานเหล่านี้อาจจะกลับบ้านเกิด จนส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมไทยที่ต้องพึ่งพาแรงงานดังกล่าวได้ 
ดังนั้น ภาครัฐและภาคเอกชนอาจจะตระเตรียม "ยุทธศาสตร์แรงงาน" สำหรับการพัฒนาประเทศของไทยในอนาคต


3) ปัญหาผู้อพยพข้ามแดน

หนึ่งในความคาดหวังที่สำคัญก็คือ หากมีการปฏิรูปทางการเมืองเกิดขึ้นในพม่า ก็น่าจะเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ลดทอนความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกลางกับชนกลุ่มน้อย ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งตามแนวบริเวณชายแดน 
หากการสู้รบมีแนวโน้มไปในทางที่ดีมากขึ้นแล้ว ก็น่าจะทำให้จำนวนผู้อพยพจากภัยสงคราม หรือผู้พลัดถิ่นลดลง  
ซึ่งความคาดหวังจากกรณีนี้น่าจะเป็นหนึ่งในผลเชิงบวกหากมีการเปิดประเทศ และเกิดการปรองดองในกระบวนการเมืองกับชนกลุ่มน้อยได้จริง


4) ปัญหายาเสพติด

อีกหนึ่งความคาดหวังจากรัฐภายนอกต่อการเปิดประเทศของพม่าก็คือ รัฐบาลพม่าจะเข้มงวดในเรื่องของการปราบปรามยาเสพติดมากขึ้น
เพราะอย่างน้อยการเปิดประเทศก็มีนัยโดยตรงต่อการยอมรับบทบาทของปัจจัยภายนอก ซึ่งน่าจะทำให้หน่วยงานปราบปรามยาเสพติดของรัฐบาลตะวันตกเข้าไปมีบทบาทในการตรวจสอบมากขึ้น 
อีกทั้งยังเป็นความหวังว่า หากรัฐบาลพม่าเอาจริงเอาจังในเรื่องเหล่านี้แล้ว ก็น่าจะเป็นปัจจัยสำคัญต่อการควบคุมปัญหายาเสพติดไม่ให้แพร่ระบาดออกสู่ประเทศเพื่อนบ้านและอื่นๆ ได้ 
ในกรณีของไทยน่าคิดต่อเนื่องอย่างมากว่า รัฐบาลไทยในอนาคตจะสามารถสร้างความร่วมมือในการปราบปรามยาเสพติดแบบทวิภาคีกับพม่าได้อย่างจริงจังหรือไม่ ตลอดรวมถึงการควบคุมการไหลออกของยาเสพติดจากแนวชายแดนของพม่ามาไทย


5) ปัญหาการค้าชายแดน

การเปิดประเทศของพม่าน่าจะมีส่วนทำให้การค้าชายแดนไทย-พม่าคึกคักมากขึ้น 
ดังนั้นรัฐบาลไทยอาจจะต้องคิดถึงการสร้าง "ยุทธศาสตร์การค้าชายแดน" ให้เกิดขึ้นอย่างเป็นจริงเพื่อรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์การเมืองใหม่ 
ตลอดรวมถึงจะต้องคิดถึงการสร้าง "เมืองชายแดน" ที่จะเป็นจุดเชื่อมโยงการติดต่อ 
ตลอดรวมถึงการเปิดจุดผ่านแดนสำคัญๆ เพื่อก่อให้เกิดการติดต่อทางเศรษฐกิจตามบริเวณชายแดน


6) ปัญหาการลงทุนของไทย

การเปิดประเทศของพม่าย่อมจะนำไปสู่การขยายตัวของการลงทุนและการค้าของพม่า และก็คาดเดาได้ไม่ยากนักว่า การเปลี่ยนแปลงเช่นนี้จะทำให้เกิดการเคลื่อนตัวของทุนจากภายนอก โดยเฉพาะอย่างยิ่งทุนจากโลกตะวันตกและญี่ปุ่นเข้าไปในพม่ามากขึ้น 
ดังนั้น รัฐบาลไทยคงจะต้องคิดเรื่อง "ยุทธศาสตร์การลงทุนของไทย" ในพม่าอย่างจริงจัง 
วันนี้ไทยอาจจะเป็นหนึ่งในประเทศหลักที่ลงทุนในพม่า แต่หากมีการเปิดประเทศขึ้น ก็จะส่งผลให้หลายประเทศมุ่งการลงทุนไปสู่พม่าอย่างแน่นอน  
อันทำให้รัฐบาลไทยอาจจะต้องคิดถึงเรื่องราวเหล่านี้มากขึ้น 
อย่างน้อยก็ประมาณการได้ว่า ในความเป็น "ตลาดใหม่" ของพม่า (Emerging Market) จะกลายเป็นปัจจัยที่จูงใจให้เกิดการลงทุนในประเทศอย่างชัดเจน


7) ปัญหากรอบความร่วมมือชายแดน

หากมีการเปิดประเทศจริง การจัดทำกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศทั้งสองในเรื่องของปัญหาชายแดน เป็นประเด็นที่จะต้องคิดสำหรับอนาคต 
อย่างไรก็ตามในกรอบของความสัมพันธ์แบบทวิภาคี กลไกหลัก ได้แก่ "JBC" และ "RBC" ปัญหาก็คือ ในความสัมพันธ์ใหม่กับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของพม่านั้น จะยังคงใช้กรอบเช่นนี้ต่อไปหรือไม่ 
หรือจะมีการปรับกรอบของความสัมพันธ์เช่นนี้อย่างไรหรือไม่


8) ปัญหาระเบียงและการเชื่อมต่อ
ถ้าการเปิดประเทศนำไปสู่การขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศได้จริง สิ่งที่น่าจะเป็นผลพวงเกิดขึ้นในอีกด้านหนึ่งก็คือ การเปิดการเชื่อมต่อระหว่างพม่ากับประเทศภายนอก
ในปัจจุบันการเชื่อมต่อที่สำคัญ ได้แก่ ระเบียงตะวันออก-ตะวันตกผ่านการสร้าง "เมืองเศรษฐกิจ" ที่ทวาย ซึ่งเชื่อว่าระเบียงนี้น่าจะเกิดในจุดอื่นๆ อีก และการเชื่อมโยงของระบบขนส่งเช่นนี้จะสอดรับกับ "การเชื่อมต่อของอาเซียน" ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
ซึ่งรัฐบาลไทยน่าจะต้องคิดต่อเนื่องอีกด้วยว่า ยุทธศาสตร์ของไทยต่อการขยายตัวของ "ระเบียงเศรษฐกิจ" (Economic Corridor) เช่นนี้จะเป็นอย่างไรในอนาคต


9) ปัญหาการขยายบทบาทของรัฐมหาอำนาจ

ถ้าพม่าเปิดประเทศย่อมจะทำให้เกิดการขยายบทบาทของรัฐมหาอำนาจในพื้นที่ของพม่าอย่างแน่นอน 
เราอาจคาดการณ์ได้ไม่ยากนักว่า การเปิดประเทศเช่นนี้อาจนำไปสู่การเป็น "สนามแข่งขัน" ของการต่อสู้ทางการเมืองระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่งอย่างแน่นอน ตลอดรวมถึงบทบาทของมหาอำนาจอื่นๆ ซึ่งก็จะต้องเริ่มเข้าไปมีอิทธิพลในพม่าเช่นกัน 
ในสถานการณ์เช่นนี้รัฐบาลไทยจะต้องคิดมากขึ้นต่อการกำหนดยุทธศาสตร์และท่าทีต่อปัญหาการแข่งขันทางการเมืองของรัฐมหาอำนาจในพม่า 
จะปล่อยให้สถานการณ์เดินไปข้างหน้าโดยไทยไม่มีทิศทางของตัวเองไม่ได้ 
เพราะปัญหาเช่นนี้อาจส่งผลกระทบต่อไทยได้ไม่ยากนัก


10) ปัญหาความหวาดระแวง

ความสัมพันธ์ไทย-พม่ามีองค์ประกอบของ "ความหวาดระแวง" ซ่อนอยู่อย่างมาก 
หากรัฐบาลทหารพม่าตัดสินใจเปิดประเทศแล้ว ประเทศไทยในทางภูมิศาสตร์น่าจะเป็นจุดเชื่อมต่อที่สำคัญ ซึ่งก็น่าจะเป็นโอกาสของการกระชับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสองมากขึ้น 
แต่การจะทำเช่นนี้ได้ ก็จะต้องมีกลไกในการลดทอน "ความหวาดระแวง" ที่เกิดขึ้นในบริบทต่างๆ ลงให้ได้

ดังนั้น การสร้าง "กลไกของความเชื่อใจ" (Confidence Building Measure-CBM) จึงเป็นประเด็นที่จะต้องนำมาขบคิด โดยหวังว่าในที่สุดแล้ว ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสองจะไม่ถูกทำลายลงด้วยความหวาดระแวงระหว่างกันดังเช่นที่ผ่านๆ มา!



.