นิธิ เอียวศรีวงศ์: ประชาพิจารณ์

.

ประชาพิจารณ์
โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์
ในมิติชน ออนไลน์ วันจันทร์ที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2555 เวลา 13:00:58 น.
( ที่มา คอลัมน์ กระแสทัศน์ ของ นสพ.มติชนรายวัน 20 สิงหาคม 2555 )


มีอะไรเลอะเทอะในเมืองไทยหลายเรื่อง หนึ่งในนั้นคือ "ประชาพิจารณ์" ผมหวังว่าเราจะช่วยกันทำให้มันหายเลอะเทอะได้สักวันหนึ่ง เพราะประชาพิจารณ์มีความสำคัญอย่างยิ่งในระบบการปกครองที่เคารพต่อข้อมูลข่าวสารของทุกฝ่าย

ประชาพิจารณ์เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะต่างๆ และด้วยเหตุดังนั้นจึงเป็นการตัดสินใจ "ทางการเมือง" กล่าวคือกระทบต่อการใช้ทรัพยากรของสังคม - ใครใช้และใช้อย่างไร จึงจะเกิดประโยชน์แก่ส่วนรวมมากที่สุด
ดังนั้น หากตัดสินใจไปแล้ว ก็ไม่รู้จะทำประชาพิจารณ์ไปทำไม เพราะถึงได้ข้อมูลข่าวสารใดๆ ไป ก็แทบจะไม่กระทบการตัดสินใจแต่อย่างไร
เช่นในการประชุม ครม.สัญจรที่อุดรฯ ได้ลงมติเห็นชอบข้อเสนอของกลุ่มพ่อค้าในขอนแก่น ให้เอาป่าสาธารณะแห่งหนึ่งไปสร้างนิคมอุตสาหกรรม (และเรียกว่านิคมอุตสาหกรรมสีเขียว ซึ่งถึงอย่างไรก็คงเขียวไม่เท่าป่า) ซ้ำยังจัดสรรงบประมาณให้ศึกษาความเป็นไปได้ (feasibility) ของโครงการ ผู้ที่ได้รับจ้างไปทำการศึกษา มีแนวคิดที่จะเปิดทำประชาพิจารณ์ เป็นส่วนหนึ่งของงานศึกษาของตน

การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการต่างๆ นั้น เป็นการศึกษาความเป็นไปได้หลายด้าน นับตั้งด้านวิศวกรรม, เศรษฐกิจ และธุรกิจ, ผลกระทบด้านสังคม, การปกครอง, และสิ่งแวดล้อม ฯลฯ เป็นต้น ดังนั้น จึงต้องเก็บข้อมูลที่เกี่ยวกับประชาชนในพื้นที่ รวมทั้งความเห็นของพวกเขา  
แต่นี่เป็นการเก็บข้อมูลในการศึกษาตามปกติธรรมดา ไม่ใช่การทำประชาพิจารณ์ 
ก็งานศึกษายังไม่เสร็จเป็นรูปเป็นร่าง จะให้ประชาชนมีความคิดเห็นต่อโครงการได้อย่างไร ไม่ว่าจะแสดงความเห็นอย่างไร ผู้ทำการศึกษาก็สามารถอ้างได้ว่ามีมาตรการบรรเทาผลกระทบไว้แล้วทั้งนั้น เมื่อรับจ้างเขามาทำการศึกษาความเป็นไปได้ อย่างไรเสียก็ต้องศึกษาให้เป็นไปได้เสมอ ฉะนั้นการกระทำที่เรียกว่าประชาพิจารณ์นั้น ที่จริงแล้วคือการประชาสัมพันธ์โครงการต่างหาก
ประชาพิจารณ์ที่ทำกันมาในโครงการต่างๆ ก็มีลักษณะอย่างเดียวกันนี้ คือทำเพื่อประชาสัมพันธ์โครงการ เพราะล้วนตัดสินใจกันไปแล้ว แต่กฎหมายบังคับให้ทำประชาพิจารณ์บ้าง ทำเพื่อถ่วงดุลกับกลุ่มที่คัดค้านบ้าง จึงรณรงค์ประชาสัมพันธ์ในรูปที่เรียกกันอย่างเลอะเทอะว่าประชาพิจารณ์

ในเกือบทุกกรณี การทำประชาพิจารณ์อย่างเลอะเทอะเช่นนี้ ทำโดยคนที่ไม่มีอำนาจตัดสินใจ (ซึ่งส่วนหนึ่งก็แสดงให้เห็นว่า ผู้มีอำนาจตัดสินใจไม่สนใจจะใช้ข้อมูลข่าวสารจากทุกฝ่ายในการตัดสินใจ) แต่จำเป็นต้องส่งรายงานการทำประชาพิจารณ์ปลอมๆ นี้แก่ผู้ตัดสินใจ (ไปแล้ว)
จึงต้องกีดกันกลุ่มที่มีความเห็นคัดค้านโครงการไม่ให้เข้ามาร่วมในการทำประชาพิจารณ์ จนเกิดเหตุวุ่นวายขึ้น ดังในกรณีโรงแยกก๊าซที่จะนะ สงขลา เป็นต้น 
ยิ่งไปกว่านี้ คณะบุคคลที่จะอ่านรายงานประชาพิจารณ์ ไม่ใช่ผู้ตัดสินใจจริง เป็นเพียงส่วนเดียวของกระบวนการตัดสินใจทั้งหมด เช่นคณะบุคคลที่เรียกกันว่า กรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (อันเป็นกลุ่มเทวดาที่จุติมาจากคำสั่งของนักการเมือง และไม่ต้องรับผิดชอบต่อใครทั้งสิ้น) เป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบแก่รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการขนาดใหญ่ รายงานนั้นจัดทำขึ้นโดยบริษัทที่รับเหมาทำโครงการ ย่อมเป็นธรรมดาที่จะทำรายงานให้เห็นว่าไม่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างร้ายแรง

คณะกรรมการสิ่งแวดล้อม ก็ไม่มีกำลัง (หรือความใส่ใจด้วยซ้ำ) ที่จะตรวจสอบรายงานนั้นในพื้นที่จริง จึงทำได้แค่ตรวจปรู๊ฟรายงาน แล้วก็ทักท้วงเรื่องปลีกย่อยหรืออนุมัติให้ผ่าน 

แต่ที่จริงแล้ว คณะกรรมการผ่านเฉพาะเรื่องสิ่งแวดล้อมนะครับ ในขณะที่หลายโครงการควรตัดสินใจโดยพิจารณาปัจจัยอื่นๆ อีกหลายอย่าง นอกจากเรื่องสิ่งแวดล้อม เช่นโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ คนที่มีอำนาจตัดสินใจว่าควรทำหรือไม่และทำอย่างไร ต้องได้ฟังข่าวสารข้อมูลรอบด้านกว่าที่เทวดาอีกกลุ่มหนึ่ง คือคณะกรรมการพลังงานแห่งชาติตราขึ้นไว้ เช่นมาตรการสร้างความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้า นอกจากสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มขึ้นแล้ว ยังมีมาตรการอื่นที่เป็นไปได้อีกหรือไม่อย่างไร โรงไฟฟ้าที่จะสร้างขึ้นใหม่นั้น ควรใช้พลังงานอะไร และจะบริหารจัดการพลังงานไฟฟ้ากันอย่างไร เป็นต้น 
กรรมการสิ่งแวดล้อมไม่มีอำนาจหน้าที่จะพิจารณาเรื่องเหล่านี้ ดูได้เฉพาะเรื่องผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของโครงการโรงไฟฟ้าเท่านั้น ฉะนั้นแม้เทวดาเหล่านี้ทำงานจริงจังมากกว่านั่งตรวจปรู๊ฟ การอนุมัติให้สร้างโรงไฟฟ้าใหม่ ก็เป็นเพียงส่วนเดียวบั้นปลาย ของกระบวนการตัดสินใจทางการเมือง ซึ่งไม่อิงกับข่าวสารข้อมูลสักเท่าไรอยู่นั่นเอง



ผู้มีอำนาจและหน้าที่ในการตัดสินใจอย่างแท้จริง คือนักการเมือง ทั้งที่มาจากการเลือกตั้งและมาจากการรัฐประหาร คนเหล่านี้ซ่อนตัวอยู่เบื้องหลัง "ระบบราชการ" ซึ่งไม่ต้องรับผิด (accountable) ต่อประชาชน และหลายครั้งนักการเมืองก็แทรกแซงการตัดสินใจของ "ระบบราชการ"
ด้วยความโง่เขลาบ้าง หรือด้วยความตั้งใจจะฉ้อฉลบ้าง แต่นักการเมืองก็ไม่ต้องรับผิดต่อประชาชนอยู่นั่นเอง เพราะตัวกระบวนการตัดสินใจที่เป็นทางการอยู่กับระบบราชการ 
นี่เป็นระบบปกครอง (governance) ที่ประหลาด
ระบบราชการไม่ต้องรับผิดต่อประชาชนนั้นถูกแล้ว เขาต้องรับผิดต่อนักการเมืองซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของเขา
แต่นักการเมืองเองก็ไม่ต้องรับผิดต่อประชาชนไปด้วย เพราะกระบวนการตัดสินใจถูกทำให้เป็นอำนาจสิทธิขาดของระบบราชการและผู้เชี่ยวชาญ (นับตั้งแต่กระทรวงทบวงกรมไปจนถึงคณะกรรมการต่างๆ ทั้งสิ่งแวดล้อมและพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ)

ประชาพิจารณ์จึงกลายเป็นการประชาสัมพันธ์ไปด้วยเหตุนี้ เพราะกระบวนการตัดสินใจไม่ได้อาศัยข้อมูลข่าวสารจากทุกฝ่าย ข้อมูลข่าวสารที่ใช้ในการตัดสินใจมาจากใครที่มีกำลังจะ "เข้าถึง" ผู้มีอำนาจตัดสินใจได้เท่านั้น ทั้งนี้ นับตั้งแต่สมาคมธนาคาร, หอการค้าไทย, สมาคมอุตสาหกรรมไทย, กฟผ., กระทรวงทบวงกรม, ฯลฯ รวมทั้งเสี่ยค้าถ่านหิน, รับเหมาก่อสร้าง, และเสี่ยอีกนานาประเภท

เพราะเป็นประชาสัมพันธ์ กระบวนการทำประชาพิจารณ์ในบ้านเรา จึงไม่ใช่การเก็บรวบรวมข้อมูลข่าวสารอย่างเป็นระบบ ผู้ทำโครงการมักจะพูดมากที่สุดเสมอ ทั้งๆ ที่ควรเสนอโครงการเป็นลายลักษณ์อักษรและเผยแพร่อย่างกว้างขวางมาก่อน ผู้ที่จะให้การเป็นเพียงตัวแทนของกลุ่มต่างๆ ที่จะเสนอข้อมูลข่าวสารจากฝ่ายตนอย่างละเอียด กรรมการเป็นแต่เพียงซักถามเพื่อให้ได้ความกระจ่างชัดเจนเท่านั้น ไม่มีหน้าที่ลงมาเถียงกับผู้ให้การ


หากเราสามารถทำให้ประชาพิจารณ์เป็นสิ่งที่ต้องทำก่อนการตัดสินใจได้ ก็จะดึงให้นักการเมืองออกมารับผิดต่อประชาชนโดยตรง 
นอกจากนี้ เพราะประชาพิจารณ์เป็นกระบวนการตัดสินใจทางการเมือง ดังนั้น รายงานประชาพิจารณ์จึงต้องเปิดเผยแก่สาธารณะ และไม่ว่าคณะกรรมการทำประชาพิจารณ์จะมีความเห็นอย่างไร การตัดสินใจขั้นสุดท้ายก็ยังเป็นของนักการเมืองอยู่นั่นเอง
เพียงแต่ว่า การตัดสินใจของเขาต้องกระทำโดยสาธารณชนมีข้อมูลข่าวสารครบถ้วน ไม่น้อยไปกว่าตัวของนักการเมืองเอง ดังนั้น นักการเมืองจึงต้องรับผิดต่อประชาชน พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ การตัดสินใจของเขาย่อมมีผลทางการเมืองต่อตัวเขาเอง จะอาศัยการตีโวหารไปท่ามกลางความไม่รู้เท่าทันของประชาชนไม่ได้

สร้างเขื่อนโดยเป็นที่รู้กันจากประชาพิจารณ์ว่า เขื่อนนั้นไม่ช่วยทั้งน้ำแล้งและน้ำท่วม นักการเมืองก็ต้องรับผิดเอาเองว่า เขาสร้างเพราะอะไร

ทำประชาพิจารณ์ให้เป็นส่วนหนึ่งของการตัดสินใจทางการเมืองอย่างแท้จริง ก็จะขยายประชาธิปไตยในไทยให้ลึกมากขึ้น
เพราะนโยบายสาธารณะทุกอย่าง เกิดอยู่บนความรู้เท่าทันของสังคม
มีผู้ที่ต้องรับผิดต่อการตัดสินใจชัดเจน และถูกตรวจสอบได้

อีกทั้งไม่เปิดโอกาสให้ใครพูดแทนประชาชนด้วย เพราะการทำประชาพิจารณ์ที่แท้จริง ได้เปิดโอกาสให้ทุกกลุ่มได้พูดโดยตรงอยู่แล้ว



.