โดย อนุช อาภาภิรม คอลัมน์ วิกฤติศตวรรษที่21
ในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ 10 สิงหาคม พ.ศ. 2555 ปีที่ 32 ฉบับที่ 1669 หน้า 34
ในปลายเดือนมิถุนายน 2012 องค์การสหประชาชาติได้จัดงานประชุมครั้งสำคัญที่ กรุงริโอ เด จาเนโร ประเทศบราซิล เป็นการประชุมสุดยอดเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมโลกและการพัฒนาอย่างยั่งยืน มีผู้นำและตัวแทนจาก 188 ประเทศทั่วโลกเข้าร่วมประชุม
นอกจากนี้ ยังมีองค์กรประชาชน กลุ่มเอ็นจีโอและตัวแทนจากบรรษัทระดับนานาชาติ เข้าร่วมจำนวนมาก รวมราว 45,000 คน กล่าวได้ว่าเป็นการจัดประชุมครั้งใหญ่ที่สุดขององค์การสหประชาชาติ แต่ผลการประชุมใน เอกสารชื่อ "อนาคตที่เราต้องการ" นั้นกลับจางหายไปอย่างรวดเร็วในท่ามกลางพายุแห่งข่าวสาร
มีหนังสือพิมพ์บางฉบับรายงานความผิดหวังในการประชุมดังนี้
"ตัวแทนและเอ็นจีโอที่เข้าร่วมการประชุมยักษ์ริโอ+20 ขององค์การสหประชาชาติ ต่างแสดงความท้อใจว่า ผู้นำของโลกที่มาร่วมประชุมในวันพุธนี้ได้มาถกเถียงเพื่อหาข้อตกลงนั้นเป็นเพียงตรายางประทับในความตกลงที่ไม่เป็นชิ้นเป็นอัน...ในข้อตกลงซึ่งเผยแพร่ตั้งแต่วันอังคาร เป็นที่ผิดหวังแก่ผู้เข้าร่วมที่เรียกร้องให้มีการเจรจาในประเด็นที่สำคัญกว่านี้ ได้แก่ พลังงานสะอาดและการสนองน้ำให้แก่คนที่ยากจนที่สุด" (ดูบทความของ Jonathan Watts และเพื่อน ชื่อ Rio+20 Earth summit talks turn into rubber-stamp job ใน guardian.co.uk 300612)
ความเห็นข้างต้นถือได้ว่าเป็นเพียงทัศนะหนึ่ง แต่ที่น่าสนใจก็คือปรากฏการณ์ที่ข่าวนี้ได้จางหายไปอย่างรวดเร็วในข่าวภัยพิบัติธรรมชาติที่เกิดขึ้นทั่วโลก
ที่สำคัญในสหรัฐ ได้แก่ ภัยแล้งใหญ่ที่คาดว่าจะทำให้การเก็บเกี่ยวในปีนี้ได้รับความเสียหายสูงหลาย 10 เปอร์เซ็นต์ และราคาข้าวโพดที่ใช้เป็นอาหารสัตว์ก็จะสูงเป็นประวัติการณ์ ขณะเดียวกันก็ยังเกิดไฟป่าใหญ่ และพายุฝนน้ำท่วม จนผู้คนนับล้านไม่มีไฟฟ้าใช้
นอกจากนี้ ยังเกิดฝนตกหนักน้ำท่วมจนมีผู้เสียชีวิตที่ญี่ปุ่นซึ่งเป็นประเทศพัฒนาแล้วเช่นกัน ส่วนในประเทศตลาดเกิดใหม่ อย่างเช่น รัสเซียและจีน ก็มีข่าวน้ำท่วมใหญ่
เฉพาะปีนี้ในจีนกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนเกือบ 49 ล้านคน (สำนักข่าวซินหัว 180712)
นี้ดูจะเกิดขึ้นเป็นธรรมดาว่า ผู้คนมักสนใจเรื่องราวที่เห็นเฉพาะหน้าและการแก้ปัญหาระยะใกล้ และไม่ได้สนใจเรื่องทางออกอย่างเป็นการจริงจัง ถ้าบังเอิญแก้ไขได้ ก็จะลืมปัญหาไป จนกว่ามันจะเกิดขึ้นมาใหม่
ดังนั้น น่าจะเป็นว่าปัญหาไม่ได้อยู่ที่ไม่มีทางออก หากอยู่ที่ขาดกำลังใจในการก้าวเดิน
เราจะสำรวจเรื่องสถานการณ์สิ่งแวดล้อมโลกปัจจุบัน โดยเริ่มจากการประชุมริโอครั้งแรกในปี 1992 เพื่อเป็นการย้อนภาพว่าได้มีความเข้าใจ ความคาดหวังเกี่ยวกับปัญหาสิ่งแวดล้อมโลกอย่างไร
รวมไปถึงว่ามีหลักการและแผนปฏิบัติในการแก้ไขอย่างครอบคลุมรอบด้านอย่างไร
ผลสำเร็จมีเพียงใด
และเหตุใดจึงวิจารณ์กันว่ามันล้มเหลวเป็นด้านหลัก
การประชุมริโอ 1992
: สำเร็จอย่างจำกัด ล้มเหลวอย่างชัดแจ้ง
ระหว่าง 3-14 มิถุนายน 1992 องค์การสหประชาชาติได้จัดการประชุมครั้งสำคัญคือการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (UNCEP) ซึ่งนิยมเรียกว่าการประชุมสุดยอดโลกหรือการประชุมสุดยอดริโอ
เป็นการประชุมสุดยอดเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมโลกเป็นครั้งแรกหลังจากเตรียมการมาก่อนหน้านั้นราว 20 ปีในการประชุมที่สตอกโฮล์ม เมื่อปี 1972 การประชุมนี้ปลุกความหวังให้แก่ผู้คนโดยเฉพาะกลุ่มเอ็นจีโอทางด้านสิ่งแวดล้อมว่า บัดนี้ปัญหาสิ่งแวดล้อมได้ถูกบรรจุเข้าสู่ระเบียบวาระโลกแล้ว และคงจะได้มีการแก้ไขอย่างทันกาล ทั้งยังได้ปลุกกระแสความตื่นตัวทางด้านสิ่งแวดล้อมแก่สาธารณชนทั่วโลก
ทำให้คำว่า "ความยั่งยืน" และ "การพัฒนาอย่างยั่งยืน" เป็นที่ยอมรับและใช้ติดปากจนถึงปัจจุบัน และใช้กว้างขวางออกไปถึงด้านเศรษฐกิจ เช่นหนี้ที่ไม่ยั่งยืน ก็คือหนี้ที่จะผิดชำระได้หากดำเนินต่อไป
การประชุมสุดยอดโลกนี้ได้สร้างคำประกาศและแผนปฏิบัติการระดับโลกที่หวังผลเลิศอยู่ 2 ส่วน ได้แก่ คำประกาศริโอ ที่วางหลักการ 27 ข้อว่าด้วยการพัฒนาอย่างยั่งยืน ส่วนที่สองคือกำหนดการ 21 (Agenda 21) ซึ่งเป็นแผนปฏิบัติการสำหรับรัฐบาล องค์กรเอกชนและผู้มีส่วนได้เสียทั่วโลก อันเป็นส่วนสำคัญที่สุด มีความยาวกว่า 700 หน้า
หลังการประชุมครั้งนี้แล้วก็มีการประชุมติดตามผลเป็นระยะ เช่น ริโอ+5 ริโอ+10 ซึ่งดูก็ได้รับการความสนใจน้อยลงโดยลำดับ
ต่อมาในปี 2011 หน่วยงานขององค์การสหประชาชาติเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน (DSD) ได้แต่งตั้งสมัชชาผู้มีส่วนได้เสียเพื่ออนาคตที่ยั่งยืน (SF) เพื่อประเมินผลความก้าวหน้าและช่องว่างหรือความล้มเหลวที่เกิดขึ้นเมื่อนำไปปฏิบัติ
วิธีการประเมินผลใช้ทั้งทรัพยากรบุคคลภายในสมัชชาผู้มีส่วนได้เสียและการปรึกษากับผู้เชี่ยวชาญภายนอก โดยใช้การบันทึกคะแนนความสำเร็จและความล้มเหลวของทั้งคำประกาศและกำหนดการ 21 เป็นทั้งภาพรวมและเป็นรายข้อ
ภาพรวมของการประเมินของผู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับกำหนดการ 21 คือ ความก้าวหน้าเป็นไปอย่างจำกัด โดยในด้านกำหนดการ 21 ที่มีแผนปฏิบัติการ 39 บท มี 21 บทที่ประสบความสำเร็จอย่างจำกัด 3 บทสำคัญเข้าขั้นล้มเหลว
มีเพียง 5 บทเท่านั้นที่พอจัดว่าประสบความสำเร็จที่น่าพอใจ ซึ่งก็เป็นประเด็นที่ไม่ส่งผลสำคัญนัก เช่นการมีส่วนร่วมของเอ็นจีโอและอำนาจปกครองท้องถิ่น วิทยาศาสตร์เพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน สถาบันความร่วมมือระหว่างประเทศ รวมทั้งกฎหมายระหว่างประเทศ มี 3 บทที่เห็นว่าไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไร
สำหรับคำประกาศหรือหลักการริโอ 27 ข้อนั้นพบว่าหลักการเหล่านี้มีการนำไปบรรจุไว้ในกฎหมายระหว่างประเทศ หรือในกลไกระดับชาติ แต่ก็ไม่ได้หมายถึงว่ามีการลงถึงขั้นปฏิบัติเป็นการจริงจัง
และเมื่อไม่มีการปฏิบัติจริงยากที่จะกล่าวว่ารัฐบาลทั้งหลายได้นำไปปฏิบัติจริง
ความเห็นรวมของผู้เชี่ยวชาญระบุว่าหลักการริโอก้าวหน้าไปอย่างเชื่องช้า หลักการ 17 ใน 27 ข้อมีความสำเร็จอย่างจำกัด (ดูเอกสารชื่อ Review of implementation of Agenda 21 and the Rio Principle โดยสมัชชาผู้มีส่วนได้เสียเพื่ออนาคตที่ยั่งยืน ใน uncsd2012.org, มกราคม 2012)
คําประกาศริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนานิยมเรียกสั้นๆ ว่าคำประกาศริโอ (The Rio Declaration) ได้กำหนดหลักการ 27 ประการ สำหรับการพัฒนาที่คำนึงถึงสิ่งแวดล้อมหรือการพัฒนาที่ยั่งยืน
จะกล่าวถึงบางหลักการที่อาจกล่าวได้ว่าเป็นหัวใจของคำประกาศนี้ ได้แก่ หลักการข้อที่หนึ่งที่ว่า มนุษย์เป็นศูนย์กลางที่ต้องคำนึงถึงในการพัฒนาอย่างยั่งยืน พวกเขาทั้งหลายมีสิทธิในชีวิตที่มีสุขภาพและมีการงานที่เกิดประโยชน์สอดประสานกับธรรมชาติ
หลักการข้อนี้นานาประเทศโดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาได้รับมาไว้อยู่ในกลไกของรัฐ
เช่น ประเทศไทยนำไปบรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เรียกว่าการพัฒนาที่ประชาชนเป็นศูนย์กลาง
แต่ในทางปฏิบัติแล้วเป็นการพัฒนาที่ถือมหาเศรษฐีกับบรรษัทและระบบอำมาตย์ (Bureaucracy) เป็นศูนย์กลาง ประชาชนในประเทศกำลังพัฒนามักถูกมองว่า ขาดการศึกษา ไม่มีความรู้ความสามารถในปกครองตนเอง ซึ่งรวมทั้งการเลือกรัฐบาล
สำหรับในประเทศพัฒนาแล้ว ประชาชนถูกมองเป็นผู้บริโภคที่เคลิบเคลิ้มไปตามการโฆษณา เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจก็เข้าอุ้มชูไถ่ถอนสถาบันการเงินที่ใหญ่เกินกว่าที่จะล้ม ปล่อยให้ประชาชนจำนวนมากยากจน ว่างงานและล้มละลาย
จากการพัฒนาในแนวนี้ ผลก็คือนับแต่ปี 1992 ช่องว่างระหว่างผู้คนในชาติและระหว่างชาติยิ่งขยายตัว ความมั่งคั่งและอำนาจยิ่งกระจุกตัวอยู่ในมือคนกลุ่มน้อย และสิ่งแวดล้อมยิ่งเสื่อมโทรม
เมื่อหลักการที่เป็นหัวใจไม่ได้รับการปฏิบัติเป็นการจริงจัง ก็ย่อมกระทบต่อหลักการข้ออื่นๆ ไปด้วย ไม่ว่าจะเป็นหลักการที่ 5 ว่าด้วยการลดปัญหาความยากจนและยกมาตรฐานการครองชีพสำหรับทุกคน ที่ได้ผลอย่างจำกัด ความยากจนอย่างสัมพัทธ์ขยายตัวตามช่องว่างทางเศรษฐกิจ หรือหลักการข้อที่ 10 ว่าด้วยการเข้าถึงความยุติธรรม ข่าวสารและการเข้าร่วมกิจกรรมสาธารณะ
รวมไปถึงหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่ายและหลักการป้องกันไว้ก่อนด้วย
กำหนดการ 21
กําหนดการ 21 (Agenda 21) เป็นแผนปฏิบัติการปึกใหญ่ความยาว 700 หน้า ต้องการปฏิบัติตั้งแต่ปี 1992 จนถึงศตวรรษที่ 21 สำหรับรัฐบาล องค์การพัฒนา องค์การสหประชาชาติและกลุ่มองค์กรอิสระทั้งหลายทั่วโลกที่ทำงานเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม เพื่อที่จะแก้ปัญหาความแตกต่างทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่ขยายตัว ปัญหาความยากจน ความหิวโหย ความป่วยไข้และการไม่รู้หนังสือ และความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศที่เราใช้อยู่อาศัย
โดยหวังว่าจะสามารถปรับปรุงมาตรฐานการครองชีพของผู้ที่ยังขาดแคลน การป้องกันและจัดการระบบนิเวศที่ดีขึ้น และนำมาซึ่งความรุ่งเรืองในอนาคตของเราทุกคน
ประมาณว่าต้องใช้เงินงบประมาณราว 6 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ ทุกปีตั้งแต่ปี 1993 ถึงปี 2000
เอกสารนี้แบ่งเป็น 4 ตอน รวม 40 บท แต่ละบทกล่าวถึงปัญหาและการท้าทายประเภทต่างๆ พร้อมกับเสนอทางออกที่ปฏิบัติได้เพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน
ความสำเร็จของกำหนดการ 21 อยู่ที่การปลุกกระแสการเชื่อมโยงการพัฒนากับสิ่งแวดล้อมเข้าด้วยกัน สร้างองค์กรระหว่างประเทศเพื่อช่วยอำนวยการพัฒนาที่ยั่งยืน และให้ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายเข้ามาร่วมปฏิบัติการ
ช่องว่างและความล้มเหลวของการปฏิบัติอยู่ที่การไม่ทำตามความตกลงที่ให้ไว้
ความตกลงระหว่างประเทศที่ไม่ได้ปฏิบัติ
ในคำประกาศริโอและกำหนดการ 21 ซึ่งเป็นการเล็งผลเลิศว่าจะจัดความสัมพันธ์ระหว่างประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาเพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยเน้นหนักในความร่วมมือ หรือความตกลงใหญ่ระหว่างกลุ่มประเทศ 2 กลุ่ม ซึ่งมีผู้สรุปไว้ว่ามีอยู่ 3 ประการ และไม่ได้มีการนำไปปฏิบัติจริงจังอะไร
ความตกลงนั้น ได้แก่
1) ประเทศพัฒนาแล้วควรเป็นผู้นำในการเปลี่ยนแบบรูปการผลิตและการบริโภค ซึ่งก็คือเปลี่ยนตัวแบบทางเศรษฐกิจของตน ความตกลงนี้น่าจะกล่าวได้ว่าเป็นแกนกลาง ไม่ได้รับการปฏิบัติ ประเทศพัฒนาแล้วยังคงบริโภคอย่างล้นเหลือต่อไป ทั้งยังรักษาระเบียบโลกที่ตนได้เปรียบเอาไว้ ยิ่งกว่านั้นยังบีบให้ประเทศที่ยากจนกว่าต้องรับตัวแบบเศรษฐกิจที่เรียกว่าเสรีนิยมใหม่ที่สนับสนุนการบริโภคไปทั่วโลก
2) ประเทศกำลังพัฒนาควรรักษาเป้าหมายของการพัฒนาไว้แต่ใช้วิธีการและหนทางการพัฒนาที่ยั่งยืน ประเทศกำลังพัฒนาเกือบทั้งหมด เดินหนทางพัฒนาเศรษฐกิจตามแบบประเทศพัฒนาแล้ว เป็นเรื่องของลูกปูเดินตามแม่ปู
3) ประเทศพัฒนาแล้วมีข้อผูกมัดที่จะช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาทั้งทางด้านการเงิน การถ่ายโอนเทคโนโลยีและการปฏิรูปโครงสร้าง รวมทั้งการปฏิบัติทางการเศรษฐกิจและการเงินอย่างเหมาะสม ซึ่งก็ไม่ได้ปฏิบัติ เช่น กรณีการให้เงินช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาแก่ประเทศกำลังพัฒนาเพิ่มเป็นร้อยละ 0.7 จากในปัจจุบันราว 0.3 ของจีดีพีของประเทศนั้นๆ แต่ปรากฏว่าก็ไม่ได้มีการปฏิบัติตาม เงินช่วยเหลือยังคงเท่าเดิม บางประเทศลดลงอีก การถ่ายโอนเทคโนโลยียิ่งมีจำกัด เช่น ด้านยารักษาโรค
ข้อตกลงในองค์การการค้าโลกเรื่องสิทธิบัตร ยิ่งเป็นอุปสรรคต่อการถ่ายโอนทางเทคโนโลยี
จากริโอ 1992 ถึงริโอ +20
: อนาคตอยู่หนใด
การประชุมริโอ 1992 ได้สร้างแผนปฏิบัติงานที่คึกคัก ปฏิบัติได้จริง
ริโอ+20 สร้างความวาดหวังไว้ในเศรษฐกิจสีเขียวที่ไม่ชัดเจนทางปฏิบัติในเอกสารชื่อว่า "อนาคตที่เราต้องการ"
ริโอ 1992 ดำเนินไปในขณะฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์ที่ญี่ปุ่นแตก
ริโอ+20 ดำเนินไปในท่ามกลางวิกฤติหนี้ของสหรัฐและยุโรป
ริโอ 1992 เกิดขึ้นขณะที่สหภาพโซเวียตล่มสลาย สหรัฐ-นาโต้ได้ขึ้นมาเป็นแกนอำนาจโลกแต่เพียงผู้เดียว
ริโอ+20 เกิดขึ้นขณะที่สหรัฐ-นาโตจมปลักในสงครามและอ่อนแอลง เกิดโลกหลายขั้วที่มีแกนจีน-รัสเซียขึ้นมาท้าทาย
ริโอ 1992 เกิดขึ้นในปีที่เฮอร์ริเคนแอนดรูว์ก่อความเสียหายร้ายแรงแก่สหรัฐ
ริโอ+20 เกิดขึ้นในช่วงที่สหรัฐเผชิญภัยแล้งใหญ่ ทั้งยังปรากฏภัยธรรมชาติร้ายแรงในที่ต่างๆทั่วโลก
ในรอบ 20 ปีนี้ ภูมิทัศน์ทั้งหลายได้เปลี่ยนแปลงอย่างนึกไม่ถึง พร้อมกับสภาพแวดล้อมที่ไม่เป็นมิตรยิ่งขึ้น
โลกจะไปทางใด และอนาคตเราจะอยู่ที่ตรงไหน
.
